时间:2020-02-12 作者:张淑杰 (作者单位:河南省财政厅)
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摘要:
河南在实施农业综合开发的20多年间,不断调整和完善农业产业化扶持政策,先后采取了有偿投入、无偿补助、财政贴息、财政参股等多种扶持方式,在促进农业增效、农民增收和农村经济发展等方面起到了积极作用。但有偿投入、无偿补助、财政贴息等点对点的投入方式,项目普遍较小、较散,在运行过程中存在着财政资金运行风险大、市场主体之间不能公平竞争等问题。为放大财政资金的杠杆和引导作用,河南省结合结合本省产业化发展现状,积极探索农业综合开发产业化项目财政股权投资基金化运作新模式。
顺应形势,理清思路
作为农业大省、粮食大省,河南粮食产量占全国的十分之一,小麦产量占全国的四分之一强,但农业始终没有走出大而不优、大而不强的状况。农业产业化规模较小,全省6000余家农业产业化龙头企业中,年销售收入超10亿元的企业不到200家,国家级农业产业化龙头企业只有60家,仅占全国的二十分之一。产品多而不精,即使是在实力较强的主食行业,大部分产品也是定位于中低端市场,且同质化严重,价格只能卖到外省高端产品的几分之一。此外,企业普遍存在着融资难、融资成本高等问题,特别是农业产业化企业由于规模普遍较小、农业比较效益低、抵御风险能...
河南在实施农业综合开发的20多年间,不断调整和完善农业产业化扶持政策,先后采取了有偿投入、无偿补助、财政贴息、财政参股等多种扶持方式,在促进农业增效、农民增收和农村经济发展等方面起到了积极作用。但有偿投入、无偿补助、财政贴息等点对点的投入方式,项目普遍较小、较散,在运行过程中存在着财政资金运行风险大、市场主体之间不能公平竞争等问题。为放大财政资金的杠杆和引导作用,河南省结合结合本省产业化发展现状,积极探索农业综合开发产业化项目财政股权投资基金化运作新模式。
顺应形势,理清思路
作为农业大省、粮食大省,河南粮食产量占全国的十分之一,小麦产量占全国的四分之一强,但农业始终没有走出大而不优、大而不强的状况。农业产业化规模较小,全省6000余家农业产业化龙头企业中,年销售收入超10亿元的企业不到200家,国家级农业产业化龙头企业只有60家,仅占全国的二十分之一。产品多而不精,即使是在实力较强的主食行业,大部分产品也是定位于中低端市场,且同质化严重,价格只能卖到外省高端产品的几分之一。此外,企业普遍存在着融资难、融资成本高等问题,特别是农业产业化企业由于规模普遍较小、农业比较效益低、抵御风险能力差,再加上企业管理不够规范等原因,更是难以得到金融和社会资本的青睐,资金投入不足成为制约当前农业产业化发展的最大瓶颈。
为解决融资难问题,河南省财政厅对近年来农业产业化投入情况进行了深入调研,调研发现,财政资金集中投入龙头企业实施参股经营方式效益显著。2004—2008年财政投资4.89亿元,投资参股23家农业产业化龙头企业,撬动金融资本投入近30亿元。现已上市和新三板挂牌4家(其中:3家上市前退出),溢价退出5家,永达、大用、科迪、巨龙淀粉等都已发展成为当地区域性主导产业。2006年财政投资3000万元参股科迪乳业,上市后按目前的市值计算,国有资本增值近7亿元,同时带动了豫东奶业产业的发展;2008年财政投资参股鹤壁淇雪淀粉公司1500万元,当年直接撬动金融资本投入企业1亿多元,经过近几年的发展,企业由当年的固定资产2500多万元发展到现在资产规模达33亿元,年产值24亿元,带动配套生产企业18家、合作社29家、农户3.6万户,使6000多农民实现家门口就业致富。产业涵盖种植、养殖、农产品加工、仓储物流等多个行业,形成了以小麦、玉米为主的从田间到餐桌的全产业链经营模式。通过集中资金对龙头企业参股投资的扶持方式,不但实现了国有资本的保值增值,撬动了社会资本特别是金融资本对农业企业的大幅度投入,而且带动了农业增效、农民增收、农村劳动力就业和农业区域主导产业的发展。
为此,河南省财政厅提出了改革农业综合开发产业化项目扶持方式,实施财政股权投资基金化运作的建议,得到了国家开发办的认可和大力支持,经批准设立“河南省农业综合开发财政股权投资基金”(以下简称“基金”),试点探索对农业产业化项目实施财政股权投资基金化运作的扶持方式。
开拓创新,明确要求
为确保试点工作顺利进行,在基金设立之初就明确了目标定位、扶持重点、扶持方向、运营模式等具体内容。
一是明确目标定位。农业综合开发产业化资金基金化改革试点,致力于围绕农业产业化集群建设,通过设立基金方式支持农业产业化龙头企业,充分发挥政府资金的引导和杠杆作用,通过龙头企业带动农业全产业链的发展,撬动社会资本更多的投入农业企业,促进一二三产业融合发展。
二是明确运营模式和投资方式。根据农业项目比较效益低、抗风险能力差等特点,明确基金投资主要采取股权直接投资和设立股权投资基金子基金两种方式;对于基金运营模式,明确要遵循市场经济规则,委托专业管理机构管理运营。
三是明确投资对象和扶持重点。根据河南粮食大省、农业大省的现状,将扶持重点明确为粮食和以粮食为原料的农业基地建设、生产加工、仓储物流及对当地经济拉动促进作用较大的地方优势特色企业,同时将投资对象限定为河南境内未上市的农业产业化经营企业。
四是明确立项条件。本着“扶大、扶优、扶强”的原则,鼓励符合条件的企业积极申报项目,并根据全省农业产业化企业的经营情况,对拟申报财政股权直接投资的企业设定了经营期、资产规模、年销售收入、销售利润、资产负债率等条件。同时,为了避免出现子基金组建后,因无成熟项目导致基金不能及时投出而形成资金沉淀问题,对于申报股权投资基金子基金的企业,要求同时具备三个条件:要求有现成的、稳定的基金管理团队;要求基金管理公司有募集资金的能力,有潜在的投资人;要求基金管理公司有成熟的可投放的项目资源。
五是明确立项流程。为了达到精准选项的目的,进一步明确了项目申报和立项流程,即经过发布立项指南、提供申报资料、初选项目、开展尽职调查、进行资产评估和风险评估、投资决策等六个程序,最后由投委会决策是否对项目投资及采取的投资方式和投资金额。
依法行政,规范运营
财政股权投资基金的运行模式,政府部门不再直接参与基金运营管理,但并不意味着政府彻底撒手不管,为此,河南省财政厅通过建章立制、授权经营等方式要求运营机构规范操作,依法行政,确保维护国家出资人的权益。
一是把好立项关,夯实试点基础。选择质量好的企业、有发展前景的项目是做好试点工作的基础。为确保精准选项和当年投放,主要通过四个途径广泛收集项目:从省农业产业化办公室获取全省农业产业化企业基础数据,在全省农业产业化龙头企业中进行全面筛选;通过《河南日报》面向全社会发布申报公告,进一步明确申报条件和申报要求;向各省辖市、省直管县发文,要求各地鼓励并指导辖区内符合申报条件且有申报意向的企业积极申报项目;从运营机构掌握的、现有的项目库中直接筛选符合条件的企业。经过第一轮筛选,全省共有97家农业产业化经营企业和3支基金管理公司申报了项目。经过对照政策把关,初选65家企业纳入立项范围。为确保申报企业质量,运营机构对这些企业进行了实地考察,选择了经营业绩较好、带动能力强的25家企业,委托第三方中介机构开展尽职调查。
二是建章立制,维护国有权益。为加强农业综合开发财政股权投资基金运营管理,本着积极稳妥的原则拟定了河南省农业综合开发财政股权投资基金运营方案,该方案确定了基金运作的基本原则,规范了国有股东、运营机构之间的职责,明确了基金的设立、使用、投资方向、投资要求、投后管理、收益分配、风险控制以及考核监督等运营要求,为试点工作顺利开展奠定了制度基础。
三是授权经营,规范基金管理。在完善制度的基础上,为加强对股权投资基金的管理,及时确定了受托运营机构,充分利用其专业优势、投资经验,按照市场化运作管理基金。同时,签订了委托监管协议,约定了双方的权利和义务、收益分配与使用、争议解决等,为规范基金的运营管理奠定了法律基础。
四是依法退出,实现滚动使用。为实现财政资金的良性循环和可持续使用,充分发挥财政资金的引导放大效应,明确根据项目具体情况可采取IPO、股权转让、股权回购、清算等方式退出。同时为规范退出机制,确保国有资产的保值增值,要求运营机构必须对项目退出时机、退出方式、退出价格等形成退出方案,报经投委会通过后方可实施退出。
健全机制,强化监管
适应新机制下加强监管工作的要求,着重从明确职责、加强风险防控、强化监督考核、完善激励约束等方面加强对基金运营机构和拟投资企业的监管,促进基金运营机构和拟投资企业自觉维护国有资产和权益。
一是明确双方职责。作为授权方,省财政的职责主要是依据国家政策确定投资方向和投资重点,对基金的运作实施跟踪问效和绩效考评等;受托运营机构职责主要是代表政府履行出资人职责,受托管理基金,募集社会资金,履行监管义务,建立保证基金有效运行的制度程序等。
二是加强风险防控。为确保基金有效运营,防范投资风险,要求受托运营机构制定投资选项标准、尽职调查流程、投资决策程序、投后管理制度、重大事项报告制度、退出管理制度、风险防控机制、内部绩效考核制度等一系列制度程序。
三是强化考核评价。为考核基金运营绩效,建立了对股权投资基金的考核评价机制,引入第三方机构,对基金的投入、使用和管理情况进行绩效评价。考评的内容主要包括:受托机构履行出资人职责的情况、资金使用的合规情况、勤勉尽责情况、制度流程的建立和执行情况、投资与管理的专业水平、项目运营和收益情况等。
四是完善激励约束。为充分调动受托运营机构的积极性,建立了对运营机构的激励约束机制,明确根据绩效考评情况,调整年度财政资金的投入规模;对于出现严重失职、失误或违规情况,对基金管理造成重大不良影响或不良后果的,将依法依规追究其相应责任。
责任编辑 李烝
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