时间:2020-02-12 作者:刘慧娴 本刊记者
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摘要:
随着我国经济发展进入新常态,政府和社会资本合作(PPP)模式正成为我国基建投融资改革的一个重要方向。为了进一步推动PPP模式在我国的发展,促进政府与社会资本之间的合作,近日,由中国建银投资有限责任公司(JIC)举办,中国投资咨询有限责任公司承办的“JIC投资沙龙——PPP领域投资与发展”论坛在北京举行。财政部有关部门、部分省市政府主管部门、金融机构、投资机构、知名企业、知名高校的近300名嘉宾齐聚一堂,与会论道,以专业、前沿的视角共同探讨PPP领域的发展大势和具体操作路径,挖掘PPP领域的投资机会,共同推动PPP模式在我国的进一步健康发展。
PPP是公共服务供给机制和政府投入方式的重大变革
财政部金融司巡视员刘健(本文发稿时,刘健已转任财政部国际经济关系司司长。编者注。)在致辞中表示,2013年底财政部正式提出推进PPP模式,可以说我们仅仅用一年半的时间走过了西方很多国家几年甚至是十几年的路。现在在国际论坛上我们开始介绍中国推广PPP模式的经验,输出中国智慧,在发展中国家、新兴市场国家中成为推广PPP模式的范例。
刘健认为,推广运用PPP模式是当前宏观经济调控的需要,也是公共服务领域制度完善和创新的需要。在目前...
随着我国经济发展进入新常态,政府和社会资本合作(PPP)模式正成为我国基建投融资改革的一个重要方向。为了进一步推动PPP模式在我国的发展,促进政府与社会资本之间的合作,近日,由中国建银投资有限责任公司(JIC)举办,中国投资咨询有限责任公司承办的“JIC投资沙龙——PPP领域投资与发展”论坛在北京举行。财政部有关部门、部分省市政府主管部门、金融机构、投资机构、知名企业、知名高校的近300名嘉宾齐聚一堂,与会论道,以专业、前沿的视角共同探讨PPP领域的发展大势和具体操作路径,挖掘PPP领域的投资机会,共同推动PPP模式在我国的进一步健康发展。
PPP是公共服务供给机制和政府投入方式的重大变革
财政部金融司巡视员刘健(本文发稿时,刘健已转任财政部国际经济关系司司长。编者注。)在致辞中表示,2013年底财政部正式提出推进PPP模式,可以说我们仅仅用一年半的时间走过了西方很多国家几年甚至是十几年的路。现在在国际论坛上我们开始介绍中国推广PPP模式的经验,输出中国智慧,在发展中国家、新兴市场国家中成为推广PPP模式的范例。
刘健认为,推广运用PPP模式是当前宏观经济调控的需要,也是公共服务领域制度完善和创新的需要。在目前的经济形势下,寻找有效投资是关键问题,李克强总理在政府工作报告中指出两条路——大众创业万众创新、增加公共服务和公共投资。传统的公共服务主要依赖于政府投融资,但这种模式重投入轻产出、重建设轻运营,影响了公共服务的质量和效率。在此背景下,PPP模式成为公共服务供给机制和政府投入方式的重大变革。项目的投资运营从政府转为了社会资本,政府的责任从事前的投入变成了事后按绩效付费。没有服务就没有收入,公共部门获得了稳定的长期服务,私人部门可以获得可靠的长期收入。PPP也是积极财政政策的重要组成部分,在未来相当长时期有广泛的发展前景。
对于PPP项目落地率不高的问题,刘建回应,此前政府投资模式下项目100%落地,但PPP是市场决定机制,需要市场认可,要有外部约束,有投资者的约束。这种约束能保障决策的质量更高。对PPP项目落地问题,要多看质量,而不是数量。“解决PPP落地问题不是哪个部门发个文就能解决的,不是从上到下就能解决的,而是从里到外,要在项目层面做大量细致专业性的工作。提高落地率关键在对公共服务的需求变化有一个客观分析,合理分配风险,加快加速改革,确定激励相融的交易结构回报机制,提高项目的可融资性。同时,从公共财政的角度要加强绩效考核,确保政府每一笔支出物有所值,并把PPP项目未来的支付责任纳入政府年度预算和中期财政规划,从制度上保证政府的履约能力。”
对于如何改善PPP项目融资的问题,他表示,从股本融资角度来说,产业资本相对有限,成本也比较高,如果从项目层面都是产业资本,一个单一组成结构,很难承担大量PPP项目的实施,必须鼓励机构投资者进入这个领域,在国内主要是保险公司、养老金,因为这些机构投资者需要一个长期稳定适度的回报,而PPP投资的资产主要是公共服务,具有稳定收益、抗通胀、抗经济下滑的特性。从债务融资角度看,比如传统贷款公司基本靠抵押品、质押品、担保,公司负债率比较高、融资比较难。财政部出台的PPP合同指南提出,贷款、质押品可以转移到新的投资者身上,通过这个手段控制贷款的风险。
刘健还表示,PPP在我国的长期发展需要健全的法律制度保障,需要政府特别是地方政府提高治理能力,增加PPP项目管理透明度,也要汇集一批人才,这些制度建设对于稳定社会资本,增强公众对PPP的信心非常重要,财政部也在这些领域积极推动相应的工作。
中国建银投资公司董事长仲建安表示,作为国内PPP模式的践行者,中国建银投资公司旗下中国投资咨询公司与政府有关部门及多家社会资本开展合作,在PPP项目的落地实施方面进行了许多有益探索。中国建投将继续加强与各级政府和各方投资主体的合作,提供优质、高效的咨询服务和投资管理,共同探索政府和社会资本合作之路,为社会经济发展和客户价值成长做出贡献。
建立统一规范的PPP市场
财政部PPP办公室副主任、PPP中心副主任焦小平认为,PPP是稳增长、调结构、惠民生、促改革的手段。对稳增长而言,PPP的特质包括三个方面:第一,稳增长、高杠杆。第二,风险可控,能够防止PPP成为变相融资平台。第三,PPP的积极财政政策是可持续的。对调结构而言,主要体现在对经济结构、城乡结构和产业结构的调整作用。对惠民生而言,政府没钱可以办事,少花钱多办事,老百姓提前享受。对促改革而言,PPP有利于推动市场形成只要开放就有活力、只有竞争才有效率的局面。
他表示,财政部的最终目的是建立统一规范的PPP市场。这主要包括制度建设、机构建设、示范项目三个层面。制度建设包括法律、政策、指南、合同、标准等诸多方面。机构能力建设包括转变职能、简政放权、放管结合;财政部牵头,各部门分工协作、优化服务;成立PPP专门机构PPP中心;发挥第三方专业机构的作用;提高社会资本责任意识。示范项目层面,2014年财政部从300个项目选出了第一批30个示范项目,今年将推出第二批示范项目,这批项目的范围更广,包括市政基础设施、供热、高速公路、市政道路、水利、养老、医疗、水行业综合及杂项、垃圾处理等,“PPP模式是好苗不愁长,但是要规范,要有耐心”。
焦小平还表示,PPP是新的现象、新的文化。一方面,PPP凝聚着法治文化和契约精神;另一方面,PPP是市场文化,市场发挥着决定性作用、政府发挥辅助性作用。从财政部而言,创造环境、确立标准、解决纠纷,不做运动员。PPP的发展需要三种合作——政府和社会资本的合作、政府之间的合作、政府和民众的合作。
PPP是为了解决政企关系、市场机制和效率问题
北京首创股份有限公司总经理刘永政认为,PPP不仅是投融资模式创新,更是管理上的创新,政府可以通过营造经营环境、规范管理增加社会资本信心,通过PPP模式形成稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢局面。在环保产业领域,PPP的推动作用非常明显。因为环保项目本身具备PPP的项目适应性,具有公益性的一面。
他强调,不能把PPP当做圈钱的方式,更重要是效率和机制,PPP方式解决的是政企关系、市场机制和效率问题。同时,他认为,PPP项目往往前期投入较大、收益回报较低,而政府还未建立合理的补贴机制。此外,还存在政府和企业间的互信问题,风险共担和责任承担问题。
他还分享了PPP模式在环保基础设施运用中的六点启示:PPP的有效实施关键核心是要进行出资人角色的定位,即政府投资应重点体现公益性,其投入项目资产应以不需要回报的形式存在;稳定收入来源是PPP模式特许经营的基础;PPP模式中基于政企分开理念下的资产管理权和运营管理权分离是最核心的设计;PPP模式动态投资边界要清晰,后续扩大型投资要明确投资主体;政府监管和政府投资功能要适度分离,这样有利于PPP项目的长期运行;PPP项目应重视政府和社会资本的前期合作以及社会资本的有效退出方式。
养老金投资与PPP模式具有高契合度
中国建设银行养老金业务部总经理冯丽英认为,养老金作为投资资产的属性有两个方面:首先,高安全性。资金的保值增值是养老金资产投资中的第一原则,与此同时它承受风险的能力相对较低,极高安全性是养老金投资的第一特征。其次,养老金追求长期稳健的价值回报,秉持资金的持久性和安全性的投资,而不是短期的市场投机。PPP模式与养老金的投资特点具有很高的契合度。在当前的经济环境下,单纯的股票型债券资产投资资产配置很难规避宏观经济带来的系统性风险。利用基础设施投资与传统资产较低的相关性来平滑组合收益波动,成为了资产管理行业的共识。目前国内养老金投资较少,但随着基本养老保险基金的市场化运营以及职业年金的建立,规模增长迅速的养老金对基础设施的投资需求也将快速增加,养老金与PPP合作空间巨大。
她认为,在今后的投资中要加强三个层面的联系、合作与互动。第一个是国家层面,包括政策层面、机制体制建设方面的完善,以及政策宣导和投资者教育;第二个是地方政府层面,做到项目公开公平公正,以及公众监督机制的建立健全;第三个是机构层面,选择专业专注、风险管理好的机构。
PPP模式是企业转变商业模式的重要途径
中国葛洲坝集团股份有限公司总经理和建生表示,对企业而言,PPP模式是适应宏观经济形势、转变商业模式的重要途径。同时,PPP项目也具有十分乐观的业务前景,预计未来几年PPP项目的市场规模不会低于2万亿元,尤其是对建筑企业而言,在亚投行和丝路基金带动下的“一带一路”,高达6万亿美元的项目多以PPP模式实施。
他认为企业开展PPP业务应具有以下几个必备条件:第一,具有实施PPP项目的资金保障;第二,具有项目投资建设及营运管理的经验;第三,具备大项目施工总承包的能力;第四,具有良好的社会声誉。
另外,他建议从以下几方面着手提高PPP项目签约率:第一,建立健全PPP项目的法律体系,确立政府和社会资本的合作原则、范围、模式以及工作机制、投资融资、政府职能等内容。第二,提高项目的透明度开放度,大家对PPP项目能够风险共担、收益共享。第三,促进资本市场的成熟,融资渠道要打通。第四,提高配套收入的科学性和可靠性。第五,加大责任追究和执行力度。
PPP制度建设亟需加强
中央财经大学法学院教授曹富国认为,PPP成功的关键在于四个方面:首先,招标方案要设计好。与传统公共采购方式相比,PPP是更高级复杂的形式,这种特性决定了政府一定要做好PPP项目前期的需求定位,否则就无法将投标竞争放在一个公平的起点上,同时还会给投标人带来很大的前期成本。其次,准确把握PPP的要义,不能过于看重资本,而忽略了投资人的专业能力。PPP的终极目标是要提供更多更好的服务,不能为了资本而偏离了人本。再次,流程要规范,市场要健全。单有社会资本和政府的单一交易不能实现有效率、更好的PPP服务。政府必须建立一个具有可竞争性的、可持续的、可投诉、可救济的市场,这是公平采购法则的重要体现。最后,要确立有力有效的监管机制。PPP给政府带来的转型,可能是改革开放以来从未有过的转型。当政府放弃了传统通过指令提供服务的方式,转而用一种合同的方式选择社会服务提供者的时候,对政府也提出了更高的要求。政府一方面要成为精明的更好的采购人,选择一个更好的公共服务提供者,同时也要确立一个有力有效的监管机制。
他表示,我国亟需加强PPP制度建设。将来我国或从PPP大国转为PPP强国,甚至在国际上出台一个“中国特色PPP规范”,要实现这些蓝图,制度建设是关键。可预期的公开透明竞争、可救济的法律制度是从根本上保障投资人,尤其保障不同所有制的投资人公平竞争权利的关键。
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