时间:2020-02-12 作者:胡丽华 (作者单位:广西经济管理干部学院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
2015年广西提出要扩大民间资本市场准入范围,降低准入门槛,积极推广PPP模式,鼓励和吸引社会资本通过多种方式与政府合作,参与项目建设运营,探索设立新兴产业创业引导基金和PPP合作创新基金。目前广西首个正规的PPP模式试点项目——广西南宁“海绵城市”试点项目竹排江上游植物园段(那考河)PPP项目已签约并落地。该项目由广西南宁市政府按照竞争性磋商方式采购,范围全长约6.6公里,总投资约10亿元,建设内容包括河道整治、截污治理、污水处理厂、生态修复等工程,项目引入最新流域治理技术和“海绵城市”建设理念,努力将其打造成水环境治理的示范性PPP项目。这一项目的实施,给广西开展PPP模式开了好头,也展示了广西应用PPP模式的美好前景。
PPP模式在广西应用的经济意义
广西结合地方实情,通过PPP模式创新投融资渠道,对加强社会基础设施、公共服务设施建设具有重要意义。
(一)补充财政建设资金的不足。2011—2013年广西固定资产投资资金来源中,由财政投资的部分分别占4.52%、5.09%、5.19%,比例相当低,而用于社会公共服务设施建设的资金只能占其中的一部分,数量当然更低,难以满足社会对基础设施、公共物品和公共服务的日益增长的需求。...
2015年广西提出要扩大民间资本市场准入范围,降低准入门槛,积极推广PPP模式,鼓励和吸引社会资本通过多种方式与政府合作,参与项目建设运营,探索设立新兴产业创业引导基金和PPP合作创新基金。目前广西首个正规的PPP模式试点项目——广西南宁“海绵城市”试点项目竹排江上游植物园段(那考河)PPP项目已签约并落地。该项目由广西南宁市政府按照竞争性磋商方式采购,范围全长约6.6公里,总投资约10亿元,建设内容包括河道整治、截污治理、污水处理厂、生态修复等工程,项目引入最新流域治理技术和“海绵城市”建设理念,努力将其打造成水环境治理的示范性PPP项目。这一项目的实施,给广西开展PPP模式开了好头,也展示了广西应用PPP模式的美好前景。
PPP模式在广西应用的经济意义
广西结合地方实情,通过PPP模式创新投融资渠道,对加强社会基础设施、公共服务设施建设具有重要意义。
(一)补充财政建设资金的不足。2011—2013年广西固定资产投资资金来源中,由财政投资的部分分别占4.52%、5.09%、5.19%,比例相当低,而用于社会公共服务设施建设的资金只能占其中的一部分,数量当然更低,难以满足社会对基础设施、公共物品和公共服务的日益增长的需求。在这种情况下,通过PPP模式,吸引社会资本进入,政府以某种方式与社会资本展开合作,就可以大大减轻地方财政的压力。另一方面,在政府严格控制债务发行的情况下,引入PPP模式,能有效化解政府的存量债务和增量债务,如表1所示。
(二)促进广西产业结构优化升级
多年来,广西的产业结构水平低于全国水平,如表2所示。第一产业所占比重较大、第三产业(即服务业)所占比重较小。要想改变这种状况,尽快赶上全国水平,必须对广西的产业结构进行优化升级,一方面要降低第一产业的比重,另一方面要提高第三产业的比重。广西第三产业占地区GDP的比重与全国水平相比存在较大差距,从2011—2014年分别为9.3%、9.2%、10.1%、10.4%。在各种加快广西第三产业发展步伐的措施中,采用PPP模式是一个较为合适的、有效的方法。因为通过PPP模式推广实施的项目基本上都属于生产性服务业领域,比如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等等。通过产业带动和产业辐射作用,可以带动第三产业更多行业的发展,从而有利于加速广西第三产业整体的发展,促进广西产业结构优化升级。
(三)促进地区经济发展和区域经济合作。在推广应用PPP模式的过程中,通过公开招投标方式征集社会合作伙伴,引入国内外的资金和行家里手,对项目运营提供有力的资金支持和人力资源保障,同时,通过政府与社会资本的合作,促进政府职能的转变,这对于政府放松规制、提高社会公共产品的供给、还权给市场、提高市场配置资源的效率等都具有积极作用,从而将有力促进广西地区经济发展、推动区域经济在更广的领域进行合作。
广西以往BOT项目中存在的问题
BOT是PPP模式的一种具体操作方式。截至目前,广西已经实施了不少BOT项目,实践中还存在一些问题。
(一)项目实施不够规范。广西以往的BOT项目虽然都制定有各自的管理规章和制度,但是其制度体系不够完善,制度落实也有许多的欠缺,实施过程中存在着某些障碍。一是用工准入管理混乱。项目公司在项目管理中,通过层层分包方式转让业务,最后导致许多不具备高速公路施工资质的建设队伍进场施工,许多合同甚至直接与包工头个人签订。二是工程用料不严格按照合同及工程设计要求进行。许多垫资入场建设的包工头在拿不到应收工程款的情况下,偷工减料,以次充好,许多地方用料不足设计量的十分之一,违背了BOT项目的设计要求,存在严重的安全隐患。三是项目施工过程中存在内部监管不力现象。在某些BOT项目,项目公司、施工公司、监理公司等三块牌子一班人马,分工不明确,监管缺失,问题不断。
(二)政府职能部门管理缺失。一是没有认真监管和落实项目各项内容。根据相关文件规定,高速公路建设应该“实行项目资本金制度”,而且,承建高速公路BOT项目时,投标人应该“具有不低于项目估算的投融资能力,其中净资产不低于项目估算投资的百分之三十五”,即业主方资本金应到位35%。但实际上某些项目公司并未严格按照这一规定进行操作,项目资本金不到位或不足额到位。为了从银行获得项目资金,某些项目公司进行违规操作,通过抬高工程概算等手段,用项目工程的收费期抵押套取银行的大量贷款,同时,公司账目混乱不清,严重影响项目的实施。二是没有认真监管和落实农民工保证金制度。按照《广西壮族自治区劳动和社会保障厅、交通厅关于建立交通行业农民工工资保证金制度的通知》规定,施工单位应按中标价的至少2%、建设单位应按建筑工程安装费的至少2%存入农民工工资保证金,但这些规定在某些项目中没有得到落实,同时,相关监管部门对这些本应追究责任的行为却没有进行处罚,导致拖欠农民工工资现象不断出现,进而引发农民工消极怠工。
(三)实施领域有限。目前非正式与正式的PPP模式在广西应用的领域还比较有限,主要集中在高速公路建设领域、供电领域及河道治理领域等。而其中除了高速公路有较多的项目以外,其他两个领域项目稀少。
应用对策
(一)建立健全PPP模式的组织机构与制度体系,充分发挥政府的职能作用。目前,由财政部组织成立了政府和社会资本合作中心,为PPP模式的推广应用提供了组织机构保障。在此基础上,广西地方政府应该尽快成立相应的管理机构并制定相应的制度措施,促进广西PPP模式的推广应用。同时,广西政府应充分发挥其职能作用,设立创业投资引导基金,重点引导创业投资企业投向符合广西产业政策的行业领域,吸引更多社会资本前来投资PPP项目。
(二)扩大PPP模式的应用领域。一是建立PPP项目库。该项目库的建立目的在于储备近期或将来有望实施的PPP项目,考虑到广西当前的实际情况,入库项目应当符合以下条件:项目能解决地方政府相应的存量债务问题;项目投资总额不应低于1.5亿元人民币;项目有长期的、稳定的需求和现金流;项目合作期限应在10年以上;项目可建立清晰明确的风险分担机制等等。二是从项目库中逐步甄选项目并扩大实施范围。目前,广西政府已推出首批20多个PPP示范项目,在此基础上,应逐步扩大PPP项目的实施范围和领域。实践中,应优先支持城市供水、供电、供气、地下综合管廊、轨道交通、污水处理、垃圾处理、教育基础设施、旅游服务设施、医疗和养老服务设施等领域PPP项目建设。
(三)做好PPP项目的前中后环节把控。注意做好PPP项目的事前评估工作。项目的甄别尤其重要,比如垃圾处理项目,要综合考虑项目用地规模、配套设施建设、城市规模、中心城区人口数量、日产生垃圾数量、项目公司收益与投资者收益等问题,如果城市分散、项目运营成本高,将会导致管理难度加大、投资回收周期长等问题,因此,必须事前考虑到诸多方面。对于政府来说,具体推出什么样的PPP项目来吸引社会资本,是一种考验。在当前国家大力提倡PPP模式的形势下,地方政府应当注意避免走极端,不能把PPP模式当成解决债务问题的万能办法,防止一哄而上。PPP项目各方的权责利必须在合同框架下做到综合平衡。要围绕PPP项目签订一系列的合同体系以确立各方之间的权利义务关系。包括政府或政府授权机构与社会资本或项目公司之间、项目公司的股东之间、项目公司与项目的融资方、承包方、运营商、原料供应商、产品或服务的购买方、保险公司等各方之间所订立的合同。PPP项目的投资回收期一般较长,项目公司要承担的义务很多,其后期运营的压力较大。因此,实践中首先要考虑好项目公司和投资者的利益,以“使用者付费”为基础、实施灵活透明的定价原则,同时,要注意做到各方利益的综合平衡,政府主要承担法律、政策等风险,社会机构主要承担运行、市场等方面的风险。以往某些地方政府急于求成,在引进合作伙伴时,偏重考虑社会投资者的利益,综合平衡方面做法欠佳,应注意避免。三是建立健全监督评价体系以保证项目的顺利实施。项目合同是对项目各利益方权责利的规定或确认,其条款是否能最终落实还要依赖于项目自始至终的执行,因此,项目实践中要注意形成项目公司、投资者、政府、第三方专业机构、社会公众等各方参与的监督体系和评价体系,防止资金断链、偷工减料,以次充好、用工混乱、拖欠工资等等现象的发生,这是项目顺利实施的重要保证。
【本文系2015年度广西经济管理干部学院科研立项项目“‘一带一路’战略下广西区域经济协调发展研究”(项目编号:15KYA002)的阶段性研究成果。】
责任编辑 雷艳
相关推荐