十八届三中全会《决定》提出，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。清理规范税收优惠是深化财税体制改革的重要一环，也成为建设统一开放、竞争有序市场体系的重要基础工作，同时它能从根本上促进政府行为规范和职能转变，清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。

过度税收优惠引发的突出问题和后果

无可否认，在经济社会发展初级阶段，适度税收优惠在协调区域发展，建设市场、激发市场主体活力方面发挥了积极作用，然而，各地区纷纷出台的一些税收优惠政策，已经远远超出了适度范围，甚至演变为不良税收竞争，对公平和效率已经造成严重负面影响。

（一）各地区之间展开了激烈的招商引资竞争，纷纷将“税收优惠”作为招商引资的重要工具，对全国统一市场的形成产生严重负面影响。各地区为了追求经济总量的快速增长，在竞争中“胜出”，千方百计抢投资、抢总部，出台了形形色色的税收优惠或者变相税收优惠政策，例如税收收入以各种名义变相返还给企业或者个人。过度税收优惠形成了政策洼地，容易引发地区之间的恶性竞争，人为扭曲了市场机制和经济规律，对企业的公平竞争极为不利。

（二）过度税收优惠不利于国家宏观经济调控政策的执行。税收制度有效发挥宏观调控功能的重要前提是宽税基，然而，过多税收优惠的存在一定程度上导致“税基侵蚀”，使得中央政府出台各种税收政策的宏观调控效果打了折扣。此外，过度税收优惠的存在导致地方财政收支数据不能客观反映实际情况，对中央政府的经济决策产生不利影响。例如，部分财政资金虽然已经按照法定程序收缴入库，但随后它却变相返还给企业，虚增了地方可用财力。

（三）过度税收优惠，特别是增值税优惠，对税制中性效应产生显著负面影响，也增加了税收征管的复杂性。设立增值税优惠政策的初衷是保障基本民生、鼓励产业发展。然而，过多的增值税优惠政策对企业生产经营过程造成严重干扰，严重违背了税制中性原则。一是增值税免税优惠割裂了进项税款抵扣链条。如果产业链的上游企业享受免税优惠，那么下游企业无法拿到进项发票，这实际上是因上游企业免税减少的财政收入由下游企业承担。这种情况下，虽然财政收入总量没有变化，但产业链各环节的税负分布发生了变化。二是增值税“先征后返”、“即征即退”优惠方式，使得上游企业在享受免税优惠的同时，还能够让下游企业获得进项发票，但是它也因此产生了专用发票虚开问题，增加了税收征管的复杂性。三是部分货物在进口环节享受增值税优惠政策，造成了部分进口货物的“超国民待遇”，使得国内同类货物处于不公平竞争的地位，影响了国内相关产业的发展。四是部分货物在出口环节退税不充分，违背了国际贸易的通行准则，导致货物出口价格中含税，对出口货物的国际竞争力不利。此外，很多人仍然持有错误观念，认为增值税优惠政策、出口退税、进口税收优惠可以有效发挥宏观调控功能，然而，这是典型的违背增值税中性原则的错误观念，应予以纠正。

（四）过度税收优惠对收入分配也产生一定程度的负面影响。调节收入分配是税收制度的重要功能之一。然而，过度税收优惠往往不是针对某一行业或某些群体，而是具有明确的招商引资导向，高收入阶层往往拥有雄厚的资本，他们往往成为税收优惠政策中的主要受益者。从这个角度来看，过度税收优惠显然在调节收入分配差距方面起到了逆向调节作用。

（五）税收优惠所形成的财政支出尚未纳入预算管理程序，使得这部分财政支出缺乏立法控制和监督。从本质上来说，税收优惠所放弃的是税收收入，是特殊形式的财政支出。然而，目前税收优惠尚未纳入预算管理程序，税收优惠所形成的财政支出规模、结构、执行结果及其所发挥的支出效益均没有纳入预算管理程序，不利于立法机关及社会公众对此类支出进行监督，也不利于政府及时分析和掌握税收优惠的社会经济效果。

清理规范税收优惠的总体思路

全面清理规范税收优惠政策，必须以维护市场统一、促进公平竞争为基本点，将增强税制中性和保障基本民生、鼓励产业发展相结合，积极推进经济发展方式转型、经济结构升级，使市场在资源配置中起决定性作用。

（一）加快地方政府职能转变,是清理规范税收优惠的治本之策。地方政府之所以热衷于将税收优惠当作招商引资的手段，根本原因在于地方政府的职能定位和政绩观问题。十八届三中全会《决定》提出，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这意味着政绩考核导向应该促进地方政府积极性由增加地区产出、追求GDP转向更好地履行“守夜人”和管理者职能，同时，资源配置职能将主要由全国统一的市场体系来填补。所以说，无论是中央政府还是地方政府，切实履行维护市场统一职能，是从根源上杜绝地方政府滥用税收优惠行为，清理税收优惠的关键所在。

（二）要根据税种本身的功能来确定税收优惠方式。不同类型税种所应该发挥的功能有所不同，初次分配环节的税收优惠应尽可能少。例如，增值税的功能定位主要是筹集财政收入，遵循中性原则，应尽可能不要赋予它调控功能，这就要求增值税税基尽可能宽，税率尽可能单一，将增值税优惠限定在极窄范围内。而所得税的功能定位除了筹集财政收入之外，还能够发挥调控功能，适当保留适度的所得税优惠政策有利于政府实现调控目标。因此，在清理税收优惠时，首要重点要放在增值税税收优惠方面。而对于所得税优惠可结合优惠期限进行清理，有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。

（三）改变税收优惠的环节，由“生产环节”转向“购买环节”。清理规范税收优惠的核心问题是如何将宏观调控导向与建立统一市场体系、维护市场公平竞争秩序有机融合。从这个角度开看，在坚持市场在资源配置中发挥决定性作用的前提下,设置税收优惠的环节应该避免干扰市场运行过程以及对价格造成影响，它应该由“生产环节”转向“购买环节”。

（四）将税收优惠纳入预算管理，使其受到立法机关的预算控制和监督。增强税收优惠管理的法治化程度，加快税式支出预算的编制，从总量、结构两个方面对税收优惠实施预算管理。

清理规范税收优惠的政策措施

（一）优先清理增值税优惠，增强税制中性。在增值税制改革中，清理增值税优惠，弱化增值税调控功能，增强增值税制以及整体税制的中性。一是清理增值税的产业优惠。将优惠对象限定在少数保障基本民生的产品或服务，将优惠环节放在零售环节而非生产环节，例如粮食、食用油等生活必需品，辅之以财政补贴等方式。二是不断完善农产品的抵扣制度。目前农产品按照收购发票抵扣进项税额的办法能够一定程度上让农产品进项抵扣链条更加完整，但也导致了虚开问题，给税收征管带来困难，应取消农产品收购发票抵扣进项税的做法，取而代之的是继续对农产品免税，同时对农业生产者在生产农产品过程中所使用的农业中间投入所含进项税款退给农业生产者，例如化肥、农药、农机等。三是弱化出口退税调控功能，货物与劳务在出口环节的进项税款实行应退尽退。遵循国际通行规则，让货物与劳务在出口环节以不含任何增值税负的“裸价”进入国际市场。四是要清理进口环节的增值税优惠政策，在进口环节要对货物或劳务实现“应收尽收”。如果进口环节征税较为充分，那么进口货物或劳务将与国产同类产品之间税负实现一致，为国内外企业创造一个公平的市场竞争环境。

（二）规范企业所得税优惠，转变优惠环节。适当保留针对特定行业或区域的企业所得税优惠，完全取消针对特定企业的优惠政策。转变企业所得税优惠的方式和环节，由“生产环节”转向“购买环节”，更多在企业或者个人购买中间产品或者最终消费品的环节设定加计扣除或者税收抵免的税收优惠，减少优惠税率方式的使用。实际上，现行企业所得税制度是有这种方式的。例如，现行企业所得税法第三十四条规定，“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免”。按照这个思路，可以设定某些需要鼓励发展的产业范围，对企业或个人在购买来自于这些产业的产品，给予加计扣除或者税收抵免的优惠。如果需要鼓励某些高新技术产业发展，那么可规定，任何企业或者个人购买这些高新技术产业生产的产品时，可以享受加计扣除或者税收抵免的优惠。这种方式将税收优惠政策的主动权给予购买方，购买方会按照市场规则来比较各个厂商生产产品的相对优劣，而避免厂商在生产产品时由于税收优惠而导致的不公平竞争。

（三）清理规范税收优惠不能搞“一刀切”甚至全部取消，而是要将税收优惠政策纳入预算管理范围。为了实现鼓励高新技术产业发展、积极支持小微企业、促进西部大开发等政策目标，相关税收优惠应该继续适当保留，真正使税收优惠政策能够对经济转型发展发挥有效作用。同时，它也应该严格按照法定原则来执行。除了法律之外，各地区不能自行出台税收优惠政策。此外，还应将税收优惠政策全部纳入预算管理，严格遵守预算管理的原则和程序，从预算编制、审批、执行、评价和监督等环节强化对税收优惠政策的立法控制，科学测算其规模和结构，建立优惠效果评价制度。

责任编辑 张蕊