财政存量资金数额较大，增长速度较快，沉淀期较长，已经在很大程度上影响到有限财政资金的统筹安排、合理使用和效率发挥，出现了存量资金较大和财政必要开支缺口较大并存的局面。2014年底，国务院专门下发了盘活财政存量资金工作的通知，今年初，财政部又作出具体布置，以期“唤醒”并用好存量资金，充分发挥其在促进经济社会持续健康中的积极作用。

存量资金形成的主要原因

（一）预算编制不合理。预算实行项目管理后，部门、单位基本改变了过去粗放式、切块式编报方式，但一些部门、单位在预算编报中还存在一些问题。一是申请预算尽量多报，甚至出现报“天书”现象。二是由于预算编制级次较多、预算单位分散等，出现了代编预算、打捆预算，甚至是虚假预算。三是现行项目缺乏合理充分的立项依据和科学恰当的分类标准，项目数量过多过杂，交叉重复。由于上述情况，即使财政部门压缩了部分预算，仍然存在预算批复数大于实际需要的情况，造成部分项目资金供大于求，形成结余资金。

（二）预算执行不够期。中央预算草案经每年3月份召开的全国人大会议批准后，财政部门在20日内向各部门批复，各部门在接到财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复。之后，还有国库集中支付范围划分、请款手续办理等。经过这一套程序，一般就到了4月下旬，名义上1年的预算执行期实际上有的只有8个月左右。预算执行期大大缩短，严重影响了一些重大项目和期限要求紧、季节性要求强、审批程序多的项目及时开展和按时完工，形成了结转结余资金。

（三）预算追加不规范。由于一些部门申请追加预算次数过多、金额过大，加上财政部门人手少、时间紧，对一些部门、单位追加预算申请的必要性不能够严格审批，出现了一方面结转结余资金大量存在，另一方面还不断追加新的预算，年终形成更多的存量资金。

（四）预算执行不重视。目前，一些部门、单位仍然存在“重项目争取、轻项目管理，重预算争取、轻预算执行”的倾向，在上项目、争预算方面会尽最大努力，一旦预算批复、项目到手后却不及时启动项目，不重视项目实施和预算执行进度。加上一些大型或重点项目前期准备不充分，造成项目进展缓慢或严重滞后，预算执行比例较低，年底出现大量结转资金。

合理盘活存量资金

（一）结余资金上缴财政。国务院以及财政部门对清理盘活部门存量资金已有明确的政策措施和操作办法。归纳起来，主要有两点：一是对2012年及以前年度项目结转资金（含基本建设支出和非基本建设支出），全部确认为结余资金。二是对2013年以后的项目支出，两年未动用的资金，项目已完成或项目已终止形成的剩余资金，以及项目结转中不需要继续使用的资金，确认为结余资金。上述结余资金全部由财政部门收回统筹使用。这里需要进一步明确“项目已完成”的定义，特别是对于基本建设项目，是指施工全部完成，还是工程竣工验收，还是工程竣工决算？显然是工程已竣工决算比较合适。

（二）结转资金继续使用。根据政策规定，2013年以后的项目支出，处于正在实施过程中且未完成的项目预算资金，以及结转资金中需要继续使用的资金，可以确认为结转资金，由部门、单位按规定继续使用。

（三）上缴财政结余资金重新申请使用。对财政收回资金的项目，需要在今后年度继续实施的，应作为新的预算项目由部门、单位按照预算程序重新申请，财政部门审批。因此，有此类情形的部门、单位，应及早做好相应的准备工作，避免将来因资金不到位影响项目实施。另外，按照国务院规定，对不需按原用途使用的结转资金，按规定可调剂用于本部门、本单位其他项目。但需要进一步明确适用情形和具体操作办法。

有效减少部门存量资金

（一）切实做好预算编制工作。要严格按照规范的程序和要求编报预算，做到数据准确、情况真实、内容完整。一是部门、单位要从事业发展和工作实际需要出发，全面测算下年度收支情况，合理申报下年度预算。二是取消部门或财政代编预算，基层预算单位要提前做好预算申报的准备工作，如实编制本单位预算，层层审核，逐级上报，杜绝虚假预算。三是对现有项目进行认真清理，特别是对于一些小而散的项目，该合并的合并，该撤消的撤消。在此基础上重新对项目进行分类管理。可将项目按其性质整合为三大类，第一类是民生类项目，即与社会保障、教育、就业等有关的项目；第二类是通用类项目，即对任何部门、单位都适用的项目；第三类是专用类项目，即与部门、单位性质、业务紧密相关的项目。项目整合和重新分类后，数量应当大大减少，且不再重叠，便于预算编制。

（二）推进中期财政规划管理。为避免当年编制下年预算的短期行为，应当改进预算管理和控制方式。部门应紧紧围绕本部门或本行业职能，依据中长期发展规划、年度工作重点，对未来三年重大收支情况进行合理的分析预测，做出科学规划，实行滚动管理。财政部门统筹安排部门规划期内重大改革、重要项目的预算，并强化年度预算的约束性，年度结转结余资金直接或调剂用于下年度相应项目的支出，有效减少存量资金的产生。

（三）及时拨付预算资金。新预算法第五十四条规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：一是上一年度结转的支出；二是参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；三是法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。财政部门应据此合理安排部门支出，及时下达用款额度或拨付资金，保证预算如期执行。

（四）规范预算追加行为。严格年度预算执行中追加预算，除特殊情况外，一般不予追加部门预算，确有需要的，应当先通过从已批复的部门内有可能出现结余的项目资金中调剂解决。对于国家重大政策出台，需要追加部门预算的也应避免集中在年底前追加，以便给部门、单位留出必要的时间执行预算。同时，应当大幅度增加部门机动经费预算规模，以解决部门临时或应急之需，且将动用部门机动经费由审批制改为备案制，方便部门工作开展。

（五）高度重视预算执行工作。一是财务机构和项目实施机构要密切配合，按规定尽早做好项目实施准备工作。特别是对基建、科研、大型设备采购等重大或重要项目，要提前做好可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用。二是要建立预算执行情况定期分析制度，对进展缓慢，预算执行差距较大的要及时分析原因，尽快实施整改。三是对预算执行环境发生重大变化，原批复预算不能正常执行的要及时提出新的使用建议，按规定程序报批。四是建立科学合理的预算执行进度考核机制，把存量资金作为一个硬性指标纳入预算管理考评范围，有效控制新增结转结余资金。当然，加快预算执行必须严格按规定的程序和用途拨付和使用资金，禁止出现“库款搬家”和虚假开支等违规违纪行为。

（六）加大对存量资金的监督和问责力度。做好存量资金管理是一项综合性工作，除了部门、单位要切实做好预算编制和执行工作，以及严格遵守各项财经法律法规和规章制度外，还需要进一步加大监督检查和问责力度。人大要全面监督新预算法贯彻执行情况，并充分发挥在预算编制、执行、调整中的审查、批准职能。财政、审计、纪检、监察等部门应当依法依规加强对预算管理的检查和审计。进一步加大预算公开工作力度，增强预算工作透明度，主动接受社会监督。建立问责机制，进一步明确部门、单位对存量资金的管理责任，依法依规对预算管理中出现的违规违纪行为进行追究和问责。

责任编辑 韩璐