在近日召开的“现代国库管理制度研讨会”上，来自中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、中央财经大学、首都经济贸易大学、中南财经政法大学、上海财经大学、东北财经大学、厦门大学等高校和科研机构的数十位专家学者齐聚一堂，就我国国库管理改革实践情况，财政国库管理改革国际实践情况，《预算法实施条例修改草案征求意见稿》涉及国库管理业务相关条款的修改以及现代国库管理制度中的一些重大问题进行了深入探讨。

现代国库管理制度体系框架已基本确立

据了解，为解决传统分散支付制度的弊端，2001年我国开始实行国库集中支付制度改革，目标是建立以国库单一账户体系为基础、国库集中支付为支付方式、预算执行动态监控为保障的现代财政国库支付制度。

专家认为，国库集中支付制度改革是我国财政国库管理制度的重要“分水岭”。通过建立国库单一账户体系，财政资金由过去各单位分散管理转变为财政部门统一管理，财政资金运行调控能力显著提升；财政资金运行由“中转”变为“直达”显著提高了资金运行效率，是一场“财政革命”；实现了预算单位“花钱不见钱”，有效解决了传统方式下资金被截留、挤占、挪用等问题，显著提高了财政资金运行安全性。同时，通过建立新型预算执行信息生成机制，依托国库单一账户体系和现代化管理信息系统，财政资金运行信息反馈的速度和质量也得到根本性提高；预算执行动态监控机制为财政部门安上了“千里眼”实现了财政部门对预算执行全过程的实时、明细、智能监控，每一笔预算资金的支付时间、金额、收款人账号、用途等30多项信息，全部纳入实时动态监控范围，财政资金运行安全得到切实保障。

经过10多年的不断推进，截至2014年底，中央172个部门、近1.6万个基层预算单位,地方58万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革，已基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位的全覆盖，资金支付范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，成为我国财政财务管理的核心基础性制度。

我国国库集中支付制度改革的成功经验得到了国际社会的高度认可。2013年，国际货币基金组织财政事务部专程来华考察我国财政国库管理制度改革情况，并给予高度评价：“过去十年，中国国库集中收付制度改革的规模和范围都非常庞大，而且非常成功；国库集中收付制度改革大大加强了政府收支流程的整合和效率，同时也加强了对预算执行的控制和监督；中国财政国库管理在未来几年将很快达到OECD国家先进水平”。世界银行也将我国国库集中支付制度改革具体做法列入其案例库，向发展中国家推介。

随着国库集中支付制度改革的不断深入，各级财政集中在国库单一账户的库款余额不断增加。经国务院批准，2006年起中央正式启动国库现金管理，初期主要是商业银行定期存款和买回国债，目前主要采取商业银行定期存款，利率通过市场化招标形成，并要求存款银行提供国债或地方债作为质押。截至2015年6月底，中央国库现金管理累计实施操作84次，其中商业银行定期存款操作82次，买回国债操作2次，有效提高了资金使用效益，降低了财政筹资成本，全面提升政府资产负债管理能力。地方层面，北京、上海、黑龙江、湖北、广东、深圳6个地区也在省级财政启动首批试点，取得了初步成效。

“经理”含义未明

在研讨会上，专家们就如何理解“经理国库”进行了深入探讨。

在预算法修改过程中，财政部与中国人民银行在国库管理中的职责划分一直是一个焦点问题。新预算法保留了“央行经理国库”的条款，但对“经理”的含义并未作解释。预算法实施条例修改草案征求意见稿公布后，有观点认为草案架空了央行“经理国库”的职权，“经理”“代理”之争再次成为热点话题。

据专家介绍，建国伊始，我国实行的是中国人民银行“代理金库”体制。1978年改革开放之后，随着财政收支规模不断扩大和“分灶吃饭”财政体制的实施，国库会计核算的复杂性和工作量相应增加，对国库工作提出了较高要求，但当时人民银行内部“代理国库”的组织机构人员很少，把“代理国库”又看成是本职工作之外的“副业”，国库工作没有得到应有的重视，严重影响了国库工作的正常开展。为推动国库工作开展和调动广大国库人员的积极性，在1985年《中央金库条例》修订为《国家金库条例》时，国务院决定将“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理”。在1994年、1995年出台《预算法》、《中国人民银行法》时，也沿用了中国人民银行“经理”国库业务的表述。

2001年，我国开始实施国库集中支付制度改革，国库管理体制发生重大调整。一方面，国库业务流程发生了重大调整，财政资金不再通过人民银行拨付到各部门实有资金账户，而是由各代理商业银行按照财政部门或预算单位的指令，通过零余额账户将资金直接支付到最终收款人，人民银行在整个资金支付环节中主要承担资金支付完毕后的清算工作，与财政部之间是一种实质上的委托代理关系。另一方面，部门间职责分工发生了重大调整，人民银行对财政拨款凭证的要素审核职能保持不变，但对财政库款支拨的监督职能相应调整为对商业银行代理财政资金支付业务的监督。财政部与人民银行2002年联合发布的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》明确规定，人民银行负责监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务。国务院批准的财政部和人民银行的职能，也对人民银行的这一职能作出了明确规定。

2011年11月国务院常务会议讨论通过《预算法修正案（草案）》，决定删除“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。这个意见是在国务院法制办、中编办多次协调有关方面后，由国务院最终作出的决定，符合《立法法》第81条关于“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”的规定。《预算法》修正案草案一、二、三审稿均采纳了这一修改意见，但在四审稿和新《预算法》中又恢复成老《预算法》的原有表述，规定“中央国库业务由中国人民银行经理”。根据全国人大常委会法工委关于四审稿的说明，保留“经理”国库条款主要是考虑到目前国库管理体制改革还在进行之中，有关方面对这一问题尚有不同认识，还需要在实践中进一步探索、完善，所以暂时保留人民银行“经理国库”的规定，待条件成熟时再做修改。

国库要服务于预算的执行，不能偏离法定的预算。具体的执行是由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，央行只不过是受托代理国库业务而已。

我国没有任何法律赋予中国人民银行对预算执行进行监督的权限，国际上也没有任何国家有央行监督财政的范例。国库集中收付制度改革后的各级各类文件也从未赋予人民银行预算执行监督权限。

现在我们的国库集中收付制度在国际上处于领先地位，但是国库现金管理已经落到了发展中国家后面。必须加快推进国库现金管理改革，否则会影响国家建设现代财政制度、完善现代宏观经济管理制度的进程。

中国人民大学财金学院学术委员会主席朱青表示，目前没有任何一个法律解释什么叫“经理”。他的理解是“经手办理”，财政部给人民银行下发指令，人民银行确实经手了。但还有一种理解是“经营管理”，人民银行不可能经营管理国库，这种误解要澄清。

中央财经大学财政学院教授肖鹏表示，“经理”的表述是在以前分散支付模式下钱都是走人民银行体系下去的背景下提出的。实行国库集中收付制度之后，预算单位的账户设在商业银行，人民银行对资金拨付的监控大大弱化。财政直接和授权两种支付模式下，虽然财政部门通过实时动态监控可以发现问题，但是钱还是要拨出去的，至于拨出去有没有问题后面跟着审计、专员办的检查，人民银行只是一个事后的清算批发。

中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇说：“最近关于预算法实施条例的一些争议我也注意到了，有些观点是比较偏激的。我不同意那些认为实施条例触犯法制底线、没有遵从分权原则、存在一些玄机条款的言论，这些判断都有它的偏误。关于‘经理国库’和‘代理国库’，我的观点始终是代理制。第一个理由，国库管理只不过是预算管理当中的一个红线，主要是服务于预算的执行和收支。国库要服务于预算的执行，不能偏离法定的预算。具体的执行是由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，央行只不过是受托代理国库业务而已。第二个理由，预算法本身就明确规定库款的支配权属于本级政府财政部门，边际很清楚，只有财政部门才能动用库款，其他部门是不能动的。第三个理由，从各国的经验来看，国库的钱、财政代管的钱放在什么地方是可以有选择的，不是非要放在央行不可，但一般都委托在央行。很多国家的地方政府现在还是存款制，财政的钱就存放在商业银行。第四个理由，‘经营管理’的解释是无稽之谈，可以把‘经理’理解为经办、代理，这和国库代理制没有什么区别。‘经理’是个伪命题，容易引起一些歧义。第五个理由，按照《中国人民银行法》的规定，央行就是制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。银行所提供的金融服务包括国库业务，所以，它主要不是来经理国库库款的，从法律来讲不是它的职责。第六个理由，分税制实施以后更谈不上经理，完全是代理。因为央行是垂直管理的中央机构。我国实行一级政府、一级预算的分级财政，站在地方的角度看，央行分支机构经理地方国库业务是一种越位。”

中南财经政法大学财政系主任王金秀认为：“‘经理’的提法有特殊的时代背景，但‘代理’的提法更加规范一些。比如我们通常讲委托代理制，而没有哪个说是委托经理制，包括国际上大多数国家的国库运行方式都是用‘代理国库’来表述。无论从理论角度来看，还是从国外的实践角度来看，我个人觉得‘代理’似乎更加合乎规范。”

上海财经大学公共管理系教授马国贤说：“首先，国库的钱是纳税人的钱，没有人有权去经营它。所以，不能把‘经理国库’理解成经营管理。其次，在国库问题上，人民银行起到受托人的作用，如果它没有尽到相应的责任，可以更换受托人，我国应该建立代理人更换机制。再次，人民银行没有权力把政府的钱当做自己的资产，也不应利用反腐败、紧缩信贷等名义干涉财政资金的用途。”

中国社会科学院学部委员高培勇认为，新预算法已经明确了“经理”的说法不可改变，但是如何经理可以把握。在设计中，不能拘泥于国库谈国库，要站在更高的层次，重点讨论两个问题。第一，党的十八大提出了国家治理现代化的目标，在这一背景下，现代国库管理制度应该怎样操作？可以借鉴国际上通用的国库管理方式，尽管我们强调中国国情，但在基本运行规律方面是一致的，要朝这个标准努力，不能偏离。第二，财政政策与货币政策如何协调配合，实现宏观调控目标。特别是在目前的形势下，国库在实现宏观调控意图方面存在哪些问题，哪些方式能够实现货币政策的独立性，需要着重研究这个层面的问题。

谁来监督国库？

目前社会上有一种观点，认为宏观部门之间应该相互制约，在国库管理中，央行应当对财政签发的指令实施适度监督，以更好地确保国库资金安全、减少国库运行风险。

朱青说：“在国外财长比行长权力要大，人民银行不可能监督财政。在我国目前的国库集中支付制度下，人民银行只不过是代理国库业务，就是经一下手，不存在监督的问题。”

肖鹏表示，我国没有任何法律赋予中国人民银行对预算执行进行监督的权限，国际上也没有任何国家有央行监督财政的范例。国库集中收付制度改革后的各级各类文件也从未赋予人民银行预算执行监督权限。比如，2001年国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》明确规定，财政国库部门负责监督预算单位资金使用；中国人民银行国库部门负责对代理国库集中支付清算业务的商业银行的监控；审计部门负责对预算执行情况的年度审计检查。财政部与人民银行2002年联合发布的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》明确规定，人民银行负责监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务。2008年国务院批准的财政部“三定”方案明确规定，财政部负责拟订国库管理制度，指导和监督中央国家金库业务。“现在强调依法治国，一定要有法律上的依据。”

陈志勇认为，目前央行对财政的所谓监督实际上是不存在的，央行只是对一些要素进行合规性审核，是责任，不是权力。如果没有很好地进行审核，是央行的失职，应该问责。把这种责任当成一种权力、当成一种监督，本身更是一种错误。

王金秀说：“现在有一种观点认为要管住财政的权力，但前些年是部门把财政的权力肢解和分散了，现在才刚刚开始整治有一些起色，难道又要分割或者分散了？这会导致现代财政制度以碎片化的方式推进，那就不是滞后的问题，而是很有可能导致倒退。”

东北财经大学财政税务学院教授崔惠玉认为，在建立现代预算制度的过程中，财政部门被推到统筹使用整个财政资金的层次上，把其他预算单位和部门原来拥有的预算资金使用管理权、把碎片化的资金管理权都集中到财政部门来，不可避免地会引起各个部门对财政部门的抵触情绪。在目前形势下，做大做强财政职能是必然的。对于财政到底要履行哪些职能，央行要履行哪些职能，应该在国务院的层面上进行充分的界定。

专家普遍认为，一个现代国家，任何监督都必须要有规范的程序，按照什么程序来监督，如何设立辩解机制、定性机制、公开机制等。另外，监督和运行之间协调不好就会变成无人负责。比如一笔支出款项，如果在对预算单位进行监控中认为款项违规阻止了它拨付，事后调查又发现没有问题，影响了拨付时效，最后责任在谁？工作中不能形成没有责任主体的情况。

3万亿元库底资金如何管理？

我国国库库底资金常年保持3万亿元左右。如此大规模的资金如何管理才能更好地发挥效益？如何与货币政策协调？

据了解，目前，中央实施国库现金管理资金仅占库款存量1/3左右，大量库款仍闲置在央行国库，年均国库现金管理操作频率仅8—10次，与主要市场经济国家仅保留最低库款余额并按周或按日实施国库现金管理操作的做法有较大差距。同时，地方国库现金管理试点刚刚启动，操作规模不足库款存量的1/20，闲置库款规模大，严重收缩了地方金融资源，不利于地方经济发展。

陈志勇认为，可以借鉴国际上国库现金管理的成熟做法。比如，市场经济国家通常在税务、海关等收入部门、预算单位等支出部门共同配合基础上，以先进的国库收付信息系统为依托，建立起精确的国库现金流量预测制度，实现按日滚动预测，科学确定最优财政库底目标余额。英国在英格兰银行库底资金5亿英镑，澳大利亚为15亿澳元，荷兰、比利时和瑞典等实现了隔夜零余额，美国联邦政府50—70亿美元。在中央银行只保留最优库底备付资金，其余闲置库款均实施国库现金管理操作。同时，各国在国库主账户外都设立资本性账户作为调节池。除备付资金外，财政部根据每日财政收支将闲置资金由主账户转入资本性账户操作，以平滑库款波动，减少对货币政策影响。如英国财政部设立国家贷款基金、债务管理等资本性账户，用于债务发行、国库现金管理操作等。这些国家的资本性账户与国库单一账户可实时清算，确保国库单一账户余额保持稳定。为确保财政库款盯住最低稳定的目标余额，各国普遍运用商业银行存款、国债逆回购等投资工具以及短期国债、期限更灵活的国库现金管理券等融资工具，实现高效的库款管理。

据了解，财政部目前正在准备建立库底目标余额制度，包括建立国库现金流量预测制度，实行周期预测与滚动预测相结合，实现按月、按周均衡化、常态化操作，条件成熟后，逐步实现按日预测、按日操作。随着库款预测、财政管理及市场融资环境完善，逐步降低财政库底目标余额。同时，在国库单一账户体系下开设资本性账户，用于国库现金管理操作。此外，还将完善国库现金管理投融资运行机制，丰富商业银行短期性存款操作方式，逐步运用安全、成熟的融资工具，确保合理调度库款需要，优化库款资金使用效益，争取实现“十三五”中后期逐步将财政库底目标余额降至合理低位的改革目标。

与会专家还就国库现金管理中财政部与央行如何分工、协调问题进行了讨论。

据专家介绍，根据新预算法规定，库款的支配权在财政，国库现金管理应该由财政部下达指令，通过央行公开市场操作来实现。但现在财政的指令变成了申请，每期操作财政部提出操作意向，人民银行根据市场流动性相机抉择。货币政策从紧或宽松都要求国库现金管理减少操作，为公开市场操作留出空间。央行同时参与公开市场操作与国库现金管理，混淆了货币当局货币政策定位，既易误导市场调控信号，也制约了财政库款管理，导致库款闲置大，资金管理效率不高。

陈志勇表示，财政政策有它的独立性，货币政策也有它的独立性，不能混为一谈。国库现金管理应该是两大政策协调配合的一个通道，就像国债是两大政策协调的一个渠道一样。

据了解，在国际上，上世纪70年代以来，各国进一步厘清财政库款管理与央行货币流动性管理界限。财政部门在货币市场以价格接受者独立实施国库现金管理操作，重大操作信息提前通知中央银行。中央银行专司货币流动性管理，不进行国库现金管理操作，以防止混淆市场调控信号，产生利益冲突。如英国2000年将国库现金管理从英格兰银行转至财政部，财政部独立承担国库现金管理职能，主要原因在于此前央行同时负责市场操作和国库现金管理，既是“裁判员”又当“运动员”，货币政策操作和国库现金管理目标冲突不断，市场时有反映，弊端突出。为此，英国财政部设立债务与现金管理办公室，作为市场的参与者、市场价格的接受者进行国库现金管理。在美国，美联储主动提出由财政实施国库现金管理，理由第一是钱放在美联储没效益，第二是影响美联储的流动性管理。

专家一致认为，现在我们的国库集中收付制度在国际上处于领先地位，但是国库现金管理已经落到了发展中国家后面。必须加快推进国库现金管理改革，否则会影响国家建设现代财政制度、完善现代宏观经济管理制度的进程。