地处沂蒙山区的蒙阴县，是山东省财政困难县，2014年全县总财力21.4亿元中有14亿元是中央、省、市通过转移支付下来的，一般性转移支付占到了7成。

“省级财政专项‘瘦身’，财力‘下沉’，并赋予地方更多的支配权，让地方财政的民生单子有了更多的选项。”山东省蒙阴县县委书记朱开国说，“这些钱，县里主要投在了建医院、办教育和改善民生上，2014年全县各类民生支出占比超过7成。”

蒙阴县财力的变化正是源于山东省财政专项资金管理改革。2014年以来，针对长期以来形成的财政专项资金结构固化、过多过散、只增不减、多头管理、重复投入等弊端，山东省再次迈开探索的步伐，全面系统地推进专项资金管理改革，积极借用市场配置资源的力量，着力解决财政资金的“低效”问题。

早改早主动，早做早受益

“多年来，财政专项资金在贯彻落实省委省政府重大决策部署、促进全省经济社会事业发展、保障和改善民生等方面发挥了重要作用。”山东省财政厅厅长于国安介绍，但由于很多相关方面的改革尚不到位，专项资金管理也存在着一些亟待解决的问题。譬如，有些专项资金投向一般竞争性领域，直接向企业分补贴，既与市场经济规律相背离，不利于公平竞争，也不符合市场经济体制下的政府职能定位，容易滋生腐败。有些领域专项设置过多，从中央到省级、市县都设有专项，不符合事权与支出责任相适应的要求，也造成多头管理、重复投入，不利于集中财力办大事。有些专项采取层层报项目、批资金的方式，缺乏公开透明的分配机制，时常出现套取骗取、挤占挪用专项资金甚至暗箱操作、权力寻租等违规违纪问题。

在于国安看来，上述问题的存在，表面上看是资金设置、资金使用的问题，但背后的最大因素是政府和市场边界不清、政府职能转变不到位，由此影响了政府间财政关系的进一步完善。从根本上分析主要有三个方面的原因：横向上管理体制不顺，多头管理，各自为战；纵向上事权划分不清，上行下效，政策趋同；工作上统筹协调不畅，机制缺失，动力不足。财政专项资金方面存在的问题很大程度上是体制性的、制度性的，只有深化改革才能解决。

早改早主动，早做早受益。于是，一场以专项资金管理改革为突破口的财税体制改革，在齐鲁大地拉开了帷幕。

该取消的取消，该整合的整合

以前涉及服务业发展方面的专项资金有十几项，分散在发改、商务、旅游、粮食等多个部门和行业，多头管理，重复投入，难以形成合力。去年，经过山东省财政厅和有关部门沟通、协商，跨部门整合为一个服务业发展专项，按照统一规划进行分配，形成了“拳头”效应。2015年新增合理支出全部通过现有资金统筹解决，首次实现了省级年度预算不新设专项。今后，凡市场竞争比较充分的领域，一律不再安排专项资金。

同时，打破资金在管理权限、投入环节、使用方式等方面的固有限制，积极推进部门内部和跨部门资金整合。对整合后的资金，按照统一办法使用和管理，真正做到“一个池子蓄水，一个龙头出水”。省财政选择在莱芜市和15个县分别开展市级和县级涉农资金整合试点，在22个县启动实施涉水涉地资金整合试点，探索围绕重点区域、重点事项开展资金整合的新模式和新途径，努力实现“集中财力办大事”。

据统计，通过清理、整合、规范专项转移支付项目，去年省级专项由2013年的243项压减到99项，今年进一步压减到71项，两年压减幅度达到70.8%。

“今年我们部门的专项资金项目从5个减少到了3个。”山东省食品药品监督管理局规划财务处调研员张恒新说，其中一个专项是按照过去的思维给每一个基层的食品药品检验所配一些设备，结果这个项目一报上去就被省里给否了，砍掉了8000多万元。省里认为，事权与支出责任要匹配，检验所配设备是当地政府的事，不应由省里“一竿子插到底”，替下面做主花钱。

放钱、放权，不放任

省级财权向地方“下沉”，地方政府则进一步向社会放权。山东各地大胆探索政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等方式，2014年，山东各级政府向社会购买服务项目近1200个，资金规模达到37亿元。

为提高财政资金使用效益，山东财政创新专项资金分配使用方式，通过设立股权投资引导基金，采取市场化运作方式，引导社会资金投放，改变财政直接拿钱上项目、向企业发补贴的传统做法。改进专项转移支付分配办法，将长期形成的层层报项目、分资金的做法，改为按因素法切块下达，2014年省级按因素法分配的专项转移支付占比达到53.9%。积极实行竞争性分配，对采取项目法管理的专项，推行竞争性分配方式，建立有效的监督制衡机制，增强资金分配的透明度。

放钱和放权并不等于放任。为切实提高专项资金投入产出效率，山东财政通过健全制度体系、强化绩效管理、严肃财经纪律等措施，使有限的资金发挥更大效益。2014年，山东省政府制定出台了《省级财政专项资金管理暂行办法》，制定了严格的管理程序和行为规范，为加强专项资金管理、实现依法理财提供了有力的政策支持和制度依据。

专项资金管理引入“负面清单”，是山东省的又一项重要制度创新。即对专项资金管理领域中弄虚作假、虚报冒领、截留挪用等失信失范行为进行记录，并根据其情节轻重进行处罚。点开“省级专项资金负面清单管理台账”，其中有两家企业因虚报投资项目和虚假贷款合同，获取财政贴息上百万元。对这两家企业的处理结果是收回财政贴息资金，两年内取消其省级所有资金申报资格。

钱要花在明白处，还要花得有效率。山东积极推行以结果为导向的绩效管理，制定了财政项目支出绩效目标管理、委托第三方机构评价管理、市县财政管理绩效综合评价等制度办法，并加快建立差别化评价指标体系，大力推行第三方绩效评价，强化绩效问责，提高评价质量和公信力。目前，省级对1000万元以上的专项资金全部实行绩效目标管理。绩效评价的结果，不仅与预算安排挂钩，还作为实施行政问责的重要依据。

今年，山东省财政新设立激励性转移支付20亿元，启动实施激励性财政政策，将新增转移支付资金与转方式调结构挂钩，根据各地服务业发展、节能减排、城镇化建设以及经济发展质量效益等指标完成情况进行分配，引导各地聚焦经济转型发展的重点领域和关键环节，促进实现工作指导重大转变。激励性转移支付的设立，一方面，引导各地将主要精力放到转方式调结构上，更加重视经济发展质量；另一方面，增强了基层政府统筹安排财力的能力，起到了一举多得的作用。

集中财力，保公共惠民生

山东通过专项资金管理改革，把原来用于一般竞争性领域的资金退出来，把原来不该政府支出的资金收回来，集中财力保障基本公共服务和民生支出，让广大群众得到了更多实惠。

通过专项资金管理改革，山东的财政支出结构发生很大变化，对民生的投入不断加大。2014年，全省一般公共预算中用于民生方面的支出达5536亿元，比上年增长8.8%，高于支出平均增幅1.5个百分点；民生支出占比达到77.1%，比上年提高1个百分点。今年，在财力非常紧张的情况下，山东将扶贫投入由上年的4亿元增加到8.45亿元，力争用3年时间覆盖全部7003个省级贫困村。通过存量调整、增量倾斜，安排资金15亿元，计划用3—5年时间，全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。进一步提高社会保障水平，将居民基本养老保险基础养老金政府补助标准由每人每月75元提高到85元，将居民基本医疗保险政府补助标准由每人每年320元提高到380元，将基本公共卫生服务人均经费标准由35元提高到40元。

走进沂蒙山区，映入眼帘的是平坦宽阔的水泥路、设施完善的村文化广场……据蒙阴县财政局局长李波介绍，近3年来，蒙阴县累计投入资金3.85亿元，新增农村公路里程467.8公里，50户以上的自然村全部通上了水泥路。除了农村公路和乡村环境外，在蒙阴县，最好的建筑要数学校和医院。据介绍，去年10月刚刚落成的县人民医院，门诊、住院面积比原来扩大5倍，十里八乡的百姓看病方便多了。“现在县里自主支配的活钱多了，不仅还了往年的‘欠账’，还明显加大了对民生和基本公共服务的投入。”朱开国介绍说。

责任编辑 李艳芝