专题

自新一轮财税体制改革的号角吹响以来，山东财政部门切实履职尽责，主动推进改革，戮力同心争当财税改革的“排头兵”。按照中央的财税改革部署，山东省积极推出并扎实施行了一系列改革举措，各项财政改革全面深入有序推进，得到了部领导的充分肯定。楼继伟部长批示：山东财政改革的做法符合改革方向，要及时总结经验，反映推广。为此，我刊特推出本专题，介绍山东的改革经验。

深化财税体制改革总体方案经中央政治局会议审议通过后，山东省迅速制定并以省委文件形式印发了《关于深化财税体制改革的意见》，将预算管理制度改革作为新一轮财税改革的“先手棋”，以法治规范和公开透明为目标，先后出台了深化预算管理制度改革的实施意见、加强政府性债务管理的实施意见、全面清理规范税收等优惠政策的通知、省级财政专项资金管理暂行办法、县级现代预算管理制度改革试点方案、运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见、省级股权投资引导基金管理暂行办法、进一步做好盘活财政存量资金工作的通知、权责发生制政府综合财务报告制度改革实施方案等9个配套改革文件，初步形成了“1+9”的改革制度体系。在此基础上，坚持整体推进与重点突破相结合，在健全政府预算体系、深化政府债务管理改革的同时，实施了一系列改革举措。

加快推进转移支付制度改革，在提高资金效率上下功夫

针对财政支出范围不清晰、专项资金多、管理分散等问题，山东省在“压专项、增一般、转方式、重公开、强监管”上取得了积极进展。“压专项”，大力清理压减专项转移支付。采取压减一批、下放一批、结合一批、并入一批、整合一批、调整一批等“六个一批”办法，省级专项资金2014年由243项压减到99项，2015年又进一步压减到71项，两年减少70.8%。2015年省级预算新增支出全部通过现有资金统筹解决，首次实现省级年度预算不新设专项。对保留的专项，除社会救助、优抚安置等按人头算账的据实结算资金外，其他专项资金规模统一压减10%。同时，选择莱芜市及15个县分别开展市级和县级涉农资金整合试点，在22个县启动实施涉水涉地资金整合试点，探索围绕重点区域、重点事项开展资金整合的新模式和新途径。“增一般”，增加一般性转移支付的规模和比重。各级压减专项转移支付腾出的资金，主要用于增加一般性转移支付规模。2014年省对下的转移支付中，一般性转移支付占比达到61.2%，比上年提高了9.6个百分点。“转方式”，转变专项转移支付资金的分配方式。将长期形成的层层报项目、分资金的做法，改为按因素法切块下达。2014年省级按因素法分配的专项资金占比已达53.9%，进一步提高了市县财政统筹安排资金的能力。同时，建立财政转移支付同农业人口市民化挂钩机制，在县级基本财力保障机制奖补资金分配上，对教育、社保、公共卫生等领域，首次实现转移支付测算分配由户籍人口向常住人口扩展，“重公开”，积极推进专项资金信息公开，将115项民生政策在网上集中公开，并将市县民生政策公开情况纳入财政管理工作绩效考评体系。“强监管”，针对专项资金分配和管理使用中的弄虚作假问题，建立专项资金“信用负面清单”制度，对虚报冒领、截留挪用专项资金等7类失信失范行为严加整饬。2014年首批将7家违规企事业单位纳入“信用负面清单”，起到了很好的震慑作用。

加强结转结余资金管理，在标本兼治上下功夫

通过“收、调、减、控”并举，积极压减结转结余资金，努力提高财政支出效益。“收”，对按原规定用途无法支出的结转资金、政府采购节约资金和结转两年以上的项目资金，一律收回财政统筹安排。“调”，对按原规定用途难以落实的结转资金，按程序调整项目投向，用于部门必需的支出。“减”，对支出进度慢、但确需按规定用途继续使用的结转资金，对该项目预算和该部门同类项目预算，不再增加数额，并逐步压减。“控”，实行结转结余资金支出预算单独审批，如实、明细反映结转结余情况，相关项目先用结转结余资金安排、切实控制结转规模。为调动市级下沉库款、加快支出的积极性，建立激励约束机制，对市级实行资金调度“三挂钩”，凡是控制清理暂付款不力、市本级库款余额较大、支出进度较慢的地区，相应减少省对市的调度资金拨付；对支出进度快、压减结转大、清理暂付款多的地区，给予适当奖励。全年省一般公共预算结转结余规模由2012年底的682亿元压减到2014年底的449亿元，减少233亿元，结转结余资金占当年财政支出的比例降至6.3%。

为从源头上避免新的存量资金产生，山东省从完善预算编制、加快预算执行进度等方面入手，着力构建长效机制。预算编制与结转结余资金相结合。将结转结余资金规模作为预算安排的重要依据，对结转结余规模大的项目相应抵顶下一年度预算，对容易形成结转的跨年度工程建设类项目，通过分年安排资金、压茬奖励补助等措施，合理确定当年预算，从预算源头避免形成结转。实施分类限时管理。对部门单位基本支出严格按照月度用款计划拨款，实现均衡拨付;对重点项目支出严格按照实施进度和合同约定拨款，实行限时办理;对据实结算、以收定支等特殊项目，推行先预拨、后清算办法，切实加快资金拨付。明确采购预算执行的时限要求。规定各预算单位在采购预算批复后2个月内编制完成采购计划，在当年11月底前执行完成采购预算并签订采购合同重点支出项目简化采购审批流程，实行“绿色通道”制度，对需调整的采购项目，坚持早申报、早论证、早公告。

加大预决算公开力度，在透明度上下功夫

坚持以公开促规范，以规范促管理,周密制定预决算公开方案，扩大公开范围、细化公开内容。自2014年起，省级建立了市县预算公开月报制度，并将各市及省直管县预决算公开情况纳入财政管理绩效考评体系，进行综合排名，奖优罚劣；制定出台了《山东省省级“三公”经费预算管理和公开暂行办法》，推动“三公”经费公开实现制度化、规范化和常态化；制定了《山东省省级财政专项资金管理暂行办法》，对推进专项资金公开提出明确要求。在有关研究机构发布的2014年中国财政透明度报告中，山东名列全国第2位。今年又制定了省级专项资金信息公开暂行办法，进一步明确公开的范围、原则、内容、方式、渠道。2015年，全省17个市和137个县（市、区）全部公开了政府预算、部门预算和“三公”经费预算，相应的政府决算、部门决算和“三公”经费决算也将全面公开。

积极推进支出管理改革，在结构优化上下功夫

在财税改革方案设计中，对支出管理改革作了重点部署，突出做好“压、保、改”三篇文章。“压”，清理压减不合理的财政支出。重点是压减投向竞争性领域的资金，对产业的扶持尽量通过税收手段调节，不设或少设专项资金。切实减少对微观经济的直接介入。2013—2014年仅省级就取消或调整涉及竞争性领域的资金43.56亿元。同时，认真落实党政机关厉行节约反对浪费条例，从严控制“三公”经费、楼堂馆所建设和节会、庆典、论坛等活动开支，大力压减一般性支出。省级“三公”经费2014年下降20%以上，2015年预算同比下降10.24%。“保”，完善重点支出保障机制。在支出安排上突出公共财政导向，区分轻重缓急，优先保障基础教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、生态环保、基本住房保障等方面支出。全面落实好必要的改革成本支出，有力推动了各项改革顺利实施。“改”，改变财政支持经济社会发展的方式。积极探索市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制，带动社会资金加大投入。对财政支持产业发展的资金，明确主要采取基金方式运作，要求对省级涉及产业领域的专项资金，拿出不少于30%的比例用于设立政府引导基金，其中2015年共筹集28.8亿元，力争三年筹集100亿元，鼓励市县积极设立基金、扩大规模，吸引社会资金3000亿元以上。对用于社会事业发展的资金，探索实施政府购买服务、PPP等方式，引导社会力量兴办公益事业。强化结果导向，在提升预算绩效上下功夫

山东省财政厅制定一系列制度办法，将绩效管理嵌入预算链条，加快构建“花钱必问效、无效必问责”的管理机制。加强项目支出绩效目标管理。2014年省级对1000万元以上的投资发展类项目全部实行绩效目标管理，并对46个项目进行重点绩效评价，涉及金额190.8亿元，比上年增长53.2%。在2015年省级预算编制中，借助预算管理一体化信息系统，将省级财政拨款1000万元及以上的投资发展类项目的绩效目标管理，融入部门预算“两上两下”环节，使预算绩效由“软约束”变为“硬要求”。拓展绩效评价领域。2014年，从实施透明预算、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、加强债务管理、严肃财经纪律等8个方面对全省16个市开展了财政管理绩效综合评价，对促进各市财政部门加大各项财税改革的贯彻落实力度，发挥了积极作用。大力开展第三方独立评价。省级财政选择了22个重点项目，通过公开招标方式，委托第三方机构进行独立评价。强化绩效评价结果应用。将重点项目评价中发现的问题及时反馈被评价部门和单位，作为改进预算管理的重要依据，有的对评价结果进行全省通报，并制定奖惩措施，将评价结果与预算安排挂钩。如在产粮大县奖励资金绩效评价中，对评价结果连续两年较差的，取消其下年度产粮大县获奖资格。

广泛凝聚改革共识，坚持正确的改革方法论，建立完善改革推进机制

省委省政府始终把财税改革牢牢抓在手上，靠前指挥，强力推动。十八届三中全会以来，省委省政府一直将财税改革作为全面深化改革的“当头炮”和“重头戏”来抓，列入重要议事日程，强调要增强财税改革“领跑”意识，以此推动和倒逼其他领域改革。省委书记姜异康同志多次听取财税改革情况汇报、提出具体要求，并先后两次主持召开省委全面深化改革领导小组会议和省委常委会，专题研究财税改革方案。省长郭树清同志将财税改革作为个人牵头负责的唯一重大调研课题，亲自挂帅开展调研，形成1个总研究报告和19个分报告，并多次召开省政府常务会、省长办公会专题研究财税改革问题，全程指导设计财税改革方案。常务副省长孙伟同志经常主持召开座谈会，及时研究协调改革中遇到的困难和问题。据统计，2014年围绕研究谋划财税改革，省委、省政府层面召开的会议达10多次。省领导同志对财税工作的批示达110多次。在改革推进过程中，省委省政府坚决支持财税部门动真碰硬，打破固有利益藩篱。如在清理压减专项资金上，果断向既得利益“开刀”。要求各部门强化全局观念，严格执行改革规定。没有例外、不留尾巴，一改到底。

超前研究，主动谋划，及时对接和贯彻中央财税改革精神。十八届三中全会召开后，山东即组织财税部门、高等院校、科研院所的力量，深入研究财税体制改革问题，着手起草全省财税改革方案。2014年中央政治局会议审议通过深化财税体制改革总体方案后，迅速制定并以省委文件形式出台了《关于深化财税体制改革的意见》，成为全国较早拿出贯彻实施意见的省份之一。对预算管理改革、清理规范税收等优惠政策、债务管理改革等各项重点改革，组织力量提前调查研究，及早对接中央改革方案，确保中央改革文件出台后，很快推出了符合本省实际的改革实施意见。

突出问题导向，着力花钱建机制，努力构建有利于科学发展的体制机制。山东在推进改革过程中，努力做到“三个结合”。将中央改革要求与地方实际紧密结合。在预算管理制度等改革方案的设计上，既注重全面贯彻中央改革部署，又紧密结合山东实际，从审计监督中发现的问题、调查研究中征集的问题、工作实践中遇到的问题入手，深入分析问题产生根源，有的放矢地制定改革措施，确保每一项改革举措都接好地气、有效管用。将深化财税改革与推动其他领域改革紧密结合。对符合改革方向、看清看准的事，大胆推进，致力于花钱买机制，提高财政资金绩效。以公平可持续为着力点，加快推进社会保障制度整合，在全国率先建立起省、市、县三级完整的城乡居民基本养老保险政策体系，制定出台了统一的城乡居民基本医疗保险政策，将全省7600万城乡居民全部纳入统一的大病保险制度范围。开展环境监测体制机制改革，对省内114个环境空气自动监测站进行TO(转让——经营)模式试点推广，实行“监测设备有偿转让，专业队伍运营维护，专业机构移动比对，环保部门质控考核，政府购买合格数据”，省级负责设区市环境质量的监督监测，污染源监督监测下放各市，提升了监测数据公信力。将推进财税体制改革与转方式调结构紧密结合。通过“下划收入、财力分成、激励约束、明确责权”，形成利益共享、风险共担、规范统一的省以下财政体制，强化财政体制的激励约束功能，有力地促进了转方式调结构增财源。

强化责任担当，加强沟通协调，形成省内各级各部门齐心协力推改革的局面。为推动各方面加快财税改革步伐，2014年省财政厅专门成立深化财税体制改革领导小组及办公室，建立健全了改革工作督查机制，将承担的每一项改革任务，逐项分解到处室、落实到岗位、明确到个人，确保每项改革都有人抓、有人管，并列出具体时间表，按月调度、按季通报，年底逐项写出工作汇报。同时，将财税改革落实情况作为班子成员和处室负责同志年度述职述廉的重要内容，完不成任务的逐项说明原因，督促各方面以“钉钉子”精神抓好落实。为强化财政干部的改革意识、担当精神，省财政厅党组还明确提出“以改革论英雄”的选人用人导向，推动在机关形成了人人重视改革、人人参与改革，人人敢担当、人人善担当的浓厚氛围。同时，省财政厅注重加强各方面的沟通、协商，多次组织召开市县财政部门、省直机关等多个层面的座谈会、吹风会，消弭分歧，调动各方而思改革、谋改革、推改革的积极性，把改革的要求落到实处。如，省财政厅协调省发改、水利、国土、农业等部门加强研究，开展涉水涉地资金整合试点，支持高标准农田建设。又如，省住房和城乡建设厅对具有地域管理优势的专项资金，积极推行因素法切块分配方式，全省住建系统按因素法分配的专项资金总额占发展类项目资金预算指标的90%以上；对不宜采用因素法分配的专项资金，完善制衡机制，实行竞争性分配方式，项目申报条件、评审标准和分配结果全部向社会公开。

加强思想动员和宣传发动，为财税改革的有序推进营造良好环境。省财政厅作为本省深化财税改革的牵头部门，在凝心聚力打好财税改革攻坚战上做了充分的思想发动和有效的舆论引导。统一厅内干部的思想认识。在厅机关组织开展了“我为改革做什么”专题研讨活动，动员财政干部深入学习中央财税改革精神，引导干部强化问题导向、增强危机和改革意识，在“转职能、改管理、重创新”上下功夫。争取外部的理解和支持。在改革方案制定过程中，始终坚持开门纳谏、民主决策，不仅让有关部门、高等院校和科研机构直接参与，省领导还多次召开专题会议，就有关问题征求人大代表、政协委员、专家学者和基层政府领导、市县财政局长的意见建议，最大限度地凝聚各方面智慧。同时，大力加强新闻宣传，引导社会各方面了解和支持财税改革。

责任编辑 李艳芝