PPP源于欧美国家中私营投资者所开展的道路维修、城市供水等基础设施项目，兴盛于上世纪70年代英国首相撒切尔夫人推行的新公共管理运动，经过多年的发展，一些国家政府已在各类基础设施和公共事业项目中广泛开展公私合作，目前，澳大利亚、英国、法国、美国等发达国家处于领先地位。2002年，法国威望迪集团以近21亿元的价格收购上海自来水浦东公司50%股权、50年经营权的案例，是我国首次开展的PPP项目。近些年来，一些城市相继运用PPP模式，在轨道交通、高速公路、自来水厂、发电厂、桥梁、码头等基础设施建设中发挥了积极的作用。当前存在的一些问题

总体来看，PPP模式已逐渐被接受，各方面对PPP的认识也在逐步提高，但PPP在我国起步较晚，一些试点项目还在探索和创新中，在应用过程中也暴露出一些问题。

（一）PPP法律环境不完善，PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的，现阶段我国尚没有成文的PPP法律法规，尽管地方政府及部门相继出台一些制度政策，但权威性不强，部分文件之间甚至相互矛盾，难以支持PPP项目的长远和可持续的发展。

（二）缺乏专门的管理协调机构。参考国外PPP项目的成功经验，多数国家都设有PPP管理机构，负责指导PPP项目确定，清晰划分公私部门在PPP项目中的角色和责任，制定规范文本和合同指南，对项目开展实行监管。而在我国所开展的PPP项目，多由各项目的管理部门自行负责，缺乏一个综合性部门对PPP项目实施规范管理，在实际工作中，多头管理，工作中互相推诿、专业人员较少、资金运作不规范、项目操作不合规等问题时有发生。

（三）绩效考核评价体系尚不健全。目前，我国的PPP模式多是以融资作为主要目标，政府对于项目建设和运营缺乏明确的绩效评估体系，因此在基础设施建设和后期运营过程中，容易出现投入产出不高、项目实施进度滞后、财务风险控制不严等问题，影响基础设施建设和运营的效果。

（四）私营部门融资还存在障碍。相对于其他投资主体而言，私营投资者在融资上表现出渠道窄、成本高、规模小等制度性缺陷，使其在参与基础设施建设中处于不利地位，私人部门的融资困难，严重影响社会资本投资基础设施和公共事业的积极性。

（五）风险共担机制未得到充分保证。据初步统计，我国当前实施的PPP项目中，有相当比例带有财政补贴的色彩，尽管名义上采用了PPP模式，但在一定数量的PPP项目中，政府承诺对涉及风险予以“兜底”，并没有与私营投资者共同承担，在一定程度上加剧了财政风险。

加快推广和应用PPP的建议

2013年底，财政部部长楼继伟在全国财政工作会议上，专门从体制机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。2014年9月下旬，财政部专门下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，就加快推进PPP工作提出明确的要求。在此背景下，财政部门作为推进PPP模式的重要职能部门，要在实践中不断探索，不断创新，加快推进PPP在城市基础设施建设中的应用。

（一）建立健全法规制度体系，营造良好的法制环境。健全的法规制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，特别是对市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等要素提供必要的法规制度支持，进而营造有利于PPP市场规范、透明、健康发展的法制环境。

（二）厘清政府和市场的边界，加快转变政府公共服务职能。一是转变以往政府投资“包揽一切”的模式，逐步加大基础设施建设和公共事业领域对社会资本的开放空间，并建立权、责、利均等的合作伙伴关系。二是结合城市发展的中长期规划，研究制定PPP项目的总体计划和实施步骤，稳定私营投资者的投资预期。三是对社会资本参与的PPP项目，实施与国有经济一视同仁的金融、外汇、用地等相关政策。此外，在综合考虑建设周期和投资回报水平的基础上，还可以适当给予准入、审批、运营、融资等方面的优惠政策，以调动私营投资者的积极性。

（三）加快建立PPP管理机构，积极推进规范化、专业化的管理。针对政府部门多头管理、工作中衔接不紧密、项目操作程序不规范等突出问题，建议各级政府尽快建立起PPP项目协调管理体制，组建由政府部门牵头、财政、发展改革、规划等相关部门组成的领导小组，统筹负责PPP项目的重大事项决策和协调。同时，积极培养精通法律、预算编制、项目管理等专业的复合型人才，努力实现系统化、规范化、专业化的管理。

（四）公开、公正、规范选择合作伙伴，严格项目合同管理。一是财政部门要加强PPP项目合作伙伴的政府采购管理，利用政府采购信息平台发布项目清单、招选合作伙伴的信息，做到公开信息发布。二是积极利用政府采购平台，尽快建立由经验丰富的专业人员组成的PPP项目评审专家库，按照政府采购程序，进行招标评议，规范操作，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，公开择优选定诚实守信、安全可靠的PPP项目合作伙伴。三是在订立具体合同过程中，财政部门要会同行业主管部门，因地制宜细化和完善相关合同内容，重点做实项目绩效要求、资金支付、运营定价调整、争议解决程序、退出安排等合同关键条款，确保合同内容全面、规范、有效，最大限度地规避风险。

（五）探索建立科学的绩效评价考核体系，加强对PPP项目的监管。一是建立科学、合理的绩效指标考核体系，对PPP项目的目标实现、建设运营、资金运用、工程质量、公众满意度等内容开展绩效评价，并通过完善法人治理结构，建立健全激励约束机制。二是采取公开竞争的方式聘请咨询机构、专家、法律顾问参与到项目之中，在为项目评估、合作伙伴筛选、方案设计等方面提供专业服务的同时，协助政府部门确定绩效评价的指标、标准及权重。三是积极推进政务信息公开，让社会公众直接参与到项目评议过程之中，保障社会公众知情权。四是加强财政审计监督，重点对绩效目标实现、运营维护成本、运营定价及调整、责任风险分担、投融资方案、中长期财政补贴等内容开展财政审计监督，确保PPP项目平稳、有序的实施。

责任编辑 李烝