时间:2020-02-12 作者:于长革 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
目前我国经济增长率虽然处于合理区间,但离潜在增长率下限已很近。发展是第一要务,没有一定的GDP增长,改善民生将无从谈起,当前应采取有效调控措施,促使经济增长率止跌企稳。财政作为国家治理的基础和重要支柱,面对稳增长之治理目标,理应发挥更大、更积极的作用。
一、积极财政政策应适时加大力度,着力支持稳投资、促创新、惠民生
(一)适度稳投资,既不能走老路,也不能矫枉过正。对于稳增长,一种较普遍的观点认为,政府不应再出台任何鼓励投资措施以刺激经济增长,因为一旦政府重启投资计划,就可能回到依靠投资带动经济增长的老路,不利于当前正在深入推进的经济结构调整和发展方式转变。应该说,这种认识吸取了当前部分行业产能过剩的深刻教训,看到了盲目的政府投资容易导致效率低下等弊端。但因此而全面否定投资的作用,否定政府适度引导参与投资,特别是加大民生领域、基础设施领域投资的合理性,是犯了矫枉过正的错误。
对于我国这样一个仍处于发展中阶段,且发展不平衡的经济体来说,需要投资、消费、出口等驱动力有机平衡,过于倚重或彻底放弃其中任何一种动力都不可取。特别是在经济下行压力加大的情况下,政府按照“稳增长、调结构...
目前我国经济增长率虽然处于合理区间,但离潜在增长率下限已很近。发展是第一要务,没有一定的GDP增长,改善民生将无从谈起,当前应采取有效调控措施,促使经济增长率止跌企稳。财政作为国家治理的基础和重要支柱,面对稳增长之治理目标,理应发挥更大、更积极的作用。
一、积极财政政策应适时加大力度,着力支持稳投资、促创新、惠民生
(一)适度稳投资,既不能走老路,也不能矫枉过正。对于稳增长,一种较普遍的观点认为,政府不应再出台任何鼓励投资措施以刺激经济增长,因为一旦政府重启投资计划,就可能回到依靠投资带动经济增长的老路,不利于当前正在深入推进的经济结构调整和发展方式转变。应该说,这种认识吸取了当前部分行业产能过剩的深刻教训,看到了盲目的政府投资容易导致效率低下等弊端。但因此而全面否定投资的作用,否定政府适度引导参与投资,特别是加大民生领域、基础设施领域投资的合理性,是犯了矫枉过正的错误。
对于我国这样一个仍处于发展中阶段,且发展不平衡的经济体来说,需要投资、消费、出口等驱动力有机平衡,过于倚重或彻底放弃其中任何一种动力都不可取。特别是在经济下行压力加大的情况下,政府按照“稳增长、调结构、促改革”的方向适度加大引导投资力度,显得必须而紧迫。新一轮稳投资的方向和重点,要根据我国经济发展的实际、调整经济结构的方向和人民生产生活的需求来确定,绝不能走上既往投资决策大多涉及具体工业产业项目的老路。具体来说,投资地域应主要面向中西部、农村及贫困地区;投资方向主要是城市管网、中西部公路铁路、水利水电、污水和生活垃圾处理再生利用设施、生态文明建设等方面;具体产业应主要围绕与居民生活、服务、就业等相关的第三产业,如养老服务业、信息消费业等。这样的投资不仅不会造成工业产能的过剩,反而会为经济持续健康发展奠定基础;既可以稳增长,也有利于深入推进经济结构调整。
(二)增加财政科技投入,提升自主创新能力。首先,要进一步加大财政对科技的投入,重点支持基础研究、前沿技术研究等,推动国家重点实验室以及科研机构、大学科研力量的建设,增强原始创新能力,促进产业结构优化升级。第二,“前移”财政投入,切实加大对接近产业化成果的政策支持力度。加大科技成果产业化专项补助资金、低利息资金和政府风险投资对产业化项目成长期、创业期的资金支持力度。对同一个科研项目,越接近产业化,给予的资金总量和比例越高。第三,通过财政担保、财政贴息、固定资产折旧、企业创新基金、创业资助等方式加大企业科研支持力度,提高中小企业在科研经费分配中的比重。第四,设立财政科技引导基金,对参与促进科技产业化的社会资金给予配套,发挥“四两拨千斤”的作用。第五,完善科技经费管理制度,建立问责机制,加强经费管理的监督,大力加强对科研单位的审计。
(三)更加关注和改善民生,为稳增长提供强大动力。众所周知,稳增长与社会稳定息息相关。在新常态下,财政要把惠民生作为政策着力点之一,进一步调整和优化财政支出结构,集中财力保障和改善民生,为稳增长提供新动力。首先,要按照统筹经济社会发展的要求,科学确定财政支出的范围和结构,缩减用于行政管理的政府投资与消费支出,加大对以民生为主的社会建设的财政投入。同时,要按照统筹城乡发展的要求,加大对“三农”的财政投入,增加中央财政对农村教育、医疗、社会保障和基础设施的补助力度,切实缩小城乡基本公共服务差距。另外,考虑到社会转型期居民收入差距拉大的现实,要继续完善有利于社会弱势群体的财政投入机制,通过加强对教育、健康等人力资本的投入,为弱势人群向上流动创造条件。
二、以税制改革促消费、调结构、稳增长
在当前经济增速下滑的背景下,政府应充分发挥税收的经济调节作用,通过税收制度改革调整经济结构,缩小收入差距,推进消费扩大和升级,稳定经济增长。具体来看,新一轮税制改革应重点从以下两大领域着力:
在生产和流通领域,通过结构性税收政策调整产业和产品结构,生产更多有市场、有前景的产品,促进消费扩大和升级。一是推进增值税改革,在营改增范围扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域后,适度降低增值税基本税率水平,简并优惠税率档次,并尽快将不动产所含税款纳入抵扣范围。二是加快推进资源税从价计征改革,逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。三是按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则,将现行排污收费改为环境保护税,建立环境保护税制度。
在消费领域,通过税收制度改革,调节收入分配,缩小分配差距,提高居民的边际消费倾向,支持引导住、行为主的消费结构升级,扩大消费需求,稳定经济增长。一是完善消费税制度,调整征收范围,优化税率结构,改进征收环节,增强消费税的调节功能。二是改革个人所得税,除资本利得外,将个人各类收入全部纳入综合课税范围,下调综合所得的最高边际税率,减少税率档次,建立综合和分类相结合的纳税制度。三是加快立法,适时推进房地产税改革。
三、建立新型央地财政关系,充分调动央地共同稳增长的积极性
在新形势下,建立健全新型央地财政关系的总体原则是:中央适度上收事权,减少职责共担,尽可能减少共享税;赋予地方政府相应的财权,以满足其承担事权的需要。
(一)调整央地事权划分范围。一是中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成,少用共同承担的方式,按照区域或者行政级次建立自己的垂直派出机构,负责直接支出和委托支出的监督。二是将基本公共服务兜底类事权上收至中央,以保障基本民生需要,促进基本公共服务均等化,维护社会公平正义。具体可划分以下两类,适度区别对待:养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责;基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权,可采取中央和地方共担的方式,由中央出资委托地方组织实施。三是资源环境类事权应上收中央,包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务,以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。四是基本生存条件类事权应由中央负责,如饮水、大气和食品药品的安全等事权应上收中央,由中央统一承担和管理。
(二)赋予地方政府相应的财权。构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制,是公共财政体制改革的关键。在上收部分事权的同时,中央应向地方政府适度下放部分财权,包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权,乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源,筹集适量的用于履行事权的资金。当然,作为权力制约,中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。同时,进一步规范中央与地方政府间的收入划分办法,保证地方政府(特别是基层政府)都拥有主体税种,以确保中央有能力调控总体经济形势、地方政府有财力实现分级预算自求平衡。特别是随着营改增即将全面到位,作为地方税主要税种的营业税将退出历史舞台,重构地方税体系显得尤为迫切。按照新一轮税收制度改革的方向和总体思路,地方税主要税种可考虑重点由房地产税和资源税构成。
(三)构建规范的央地政府间转移支付制度。结合央地事权划分改革,我国现行转移支付制度应作如下调整:第一,减少转移支付事项和总规模。第二,优化转移支付结构。减少专项转移支付比重,提高一般性转移支付比重,建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系。第三,规范并减少专项转移支付。对现有专项转移支付项目进行进一步清理、整合,压缩规模,最大限度地降低专项转移支付对地方政府的配套要求,主要用于地方重点公共基础设施补助以及重大灾害救助和突发事件、老少边穷特别补助等。第四,进一步完善现行因素法转移支付,采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,针对各地区不同的主体功能,把对于农业区域、生态区域的转移支付支持进一步制度化、规范化。
(四)切实实现央地财政关系法治化。从目前来看,我国政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行,缺乏必要的法律规范。实践证明,政府间财政分配关系的调整,特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础,否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置,最终导致政府间支出责任层层下放,事权与支出责任脱节,事权改革流于形式。因此,要进一步加强财政法制建设,尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情,可考虑制定《政府间财政关系法》,在法治基础上形成新型的权利义务关系,不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来,形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系,从而将央地财政关系纳入法制化轨道。
责任编辑 张敏
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