时间:2020-02-12 作者:张社年 陕西省财政厅厅长
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摘要:
深化财政专项资金管理改革,是盘活财政存量资金的主要内容。近年来,陕西围绕建立现代财政制度目标,以早编细编预算为抓手,以整合专项资金为突破口,以建立项目库为支撑,以创新投入方式为着力点,以绩效评价为导向,建立健全管理制度,创新管理机制,着力盘活财政存量资金,集中财力办大事,全力支持富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西建设,取得了阶段性成效。
财政专项资金管理改革的实践与探索
近年来,随着经济持续快速发展,陕西财政经济实力显著增强,财政专项资金规模不断扩大,办成了许多大事和好事,有力地促进了全省经济社会平稳较快发展。财政专项资金在发挥作用的同时,也存在着预算编制不到位、约束力不强,“资金等项目”、支出进度慢、年终结转大,基数固化、难以统筹安排,使用分散、效益不高等问题。针对财政专项资金管理存在的问题,在深入调研基础上,从2012年起,陕西在全省范围内持续推进财政专项资金管理改革。
(一)清理整合财政专项资金。按照“清理到期、归并相近、内部压减、跨部门跨地区整合”等方式,加大财政专项资金清理整合力度。一是清理到期。对已到期、任务已完成和失去政策依据的财政专项资金,进行清理并予以取消。...
深化财政专项资金管理改革,是盘活财政存量资金的主要内容。近年来,陕西围绕建立现代财政制度目标,以早编细编预算为抓手,以整合专项资金为突破口,以建立项目库为支撑,以创新投入方式为着力点,以绩效评价为导向,建立健全管理制度,创新管理机制,着力盘活财政存量资金,集中财力办大事,全力支持富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西建设,取得了阶段性成效。
财政专项资金管理改革的实践与探索
近年来,随着经济持续快速发展,陕西财政经济实力显著增强,财政专项资金规模不断扩大,办成了许多大事和好事,有力地促进了全省经济社会平稳较快发展。财政专项资金在发挥作用的同时,也存在着预算编制不到位、约束力不强,“资金等项目”、支出进度慢、年终结转大,基数固化、难以统筹安排,使用分散、效益不高等问题。针对财政专项资金管理存在的问题,在深入调研基础上,从2012年起,陕西在全省范围内持续推进财政专项资金管理改革。
(一)清理整合财政专项资金。按照“清理到期、归并相近、内部压减、跨部门跨地区整合”等方式,加大财政专项资金清理整合力度。一是清理到期。对已到期、任务已完成和失去政策依据的财政专项资金,进行清理并予以取消。对连续两年未使用的财政专项资金和政府性基金的结转资金,以及对项目未实施、多年累计结余的专户资金,按规定收回。对继续保留和新设立的财政专项资金,严格核定支出范围和标准,合理确定预算支出。二是归并整合。对符合中央和省政策目标,使用方向相近、归同一部门管理的专项资金,由部门负责予以归并。对支持方向相同或相近,但归不同部门管理的专项资金,建立联席会议制度,按照“渠道不乱、用途不变、集中安排、各记其功”的原则予以整合。三是内部减压。对同一主管部门管理的多个财政专项资金,在内部进行压减,原则不超过3—5项。四是统筹安排。对所有财政专项资金,都要通过一定的形式和机制统筹安排使用。采取规划整合、项目整合、板块整合方式,统筹公共预算与基金预算、中央与地方、财政与基本建设等各项政府性专项资金,集中财力办大事。通过以上措施,省级财政专项资金由350项归并为10大类,减少到116项,统筹支持全省重大项目建设。
(二)规范财政专项资金预算分配。一是严格财政专项资金设立。除省委、省政府确定的重大事项外,省财政原则上不再增加财政专项资金规模,也不再新设财政专项资金。对部门承担的新工作、新任务,首先要通过调整存量资金结构予以解决,仍不能满足的,再由主管部门提出申请,经财政部门审核后,报省政府批准。二是控制预算追加。年初预算确定后,除中央和省委、省政府另有规定外,预算执行中不再安排新的财政专项支出。三是建立财政专项资金定期评估和退出机制。每3年对所有财政专项资金绩效情况进行综合评估,使用好、效益高的加大支持力度,效益差、出现问题的进行压缩或取消。
(三)着力推进预算编制改革。一是早编预算。提前一年编制下年度财政专项资金预算,每年从6月起,启动下年度专项资金预算编制工作,改变了过去预算边执行、计划边制订、项目边落实的做法。各级主管部门要在10月底前将财政专项资金项目计划提交同级财政部门。各级财政部门结合下年度财力情况,对项目计划进行汇总、平衡后,报经同级政府同意,经同级人大审议后,纳入下一年度财政预算。二是细编财政专项资金预算。把财政专项资金细化到项目,没有项目就不安排资金,改变过去财政专项资金无具体项目,或有项目而不细不实的现象。三是快速下达。预算经省人代会通过后,财政专项资金迅速下达,加快了预算执行进度,改变了平时进度慢、年底突击花钱、年终结转大等现象。
(四)全面实施项目库管理。通过整体设计、分级实施、互联互通、信息共享,建立了横向到边、纵向到底,覆盖省市县三级的部门项目库和财政项目库。各级、各部门提前一年进行项目考察、论证、评审、筛选、立项,省财政经过审核筛选、择优排序,按照1:1.2的比例,纳入财政项目库,编制专项资金项目预算,实行年度滚动管理。目前,各级项目均实现了网上申报、网上审核、网上批复、网上公示。2014年,省级专项资金入库项目达到4万多个,为预算编制提供可靠支撑,改变了过去项目储备不充分,甚至用“一张纸申请资金”现象。
(五)创新财政专项资金投入方式。将财政专项资金按用途分为个人补贴、基础设施建设、产业发展和社会公共服务等四大类,引入市场机制,实行分类创新。对个人补贴类,按照政策标准和项目因素进行测算,足额予以保障。同时,开展惠民补贴“一卡通”试点,确保补贴及时足额兑现;积极探索“一卡通”的担保抵押功能,缓解群众“贷款难”。对有收益的基础设施项目,推行政府与社会资本合作(PPP)模式,拓宽融资渠道,促进投资主体多元化。对产业类项目,建立产业发展基金;对科技类项目,建立风投基金;对国有企业和重大建设项目,实行资本金注入;对中小企业实行“拨改股”,逐步改变了过去无偿拨款、直接投入的方式,吸纳社会资金,放大了财政资金的杠杆撬动效应。对社会公共服务类项目,实行购买服务。在基本公共服务、社会管理服务、行业管理、中介技术服务等领域,开展向社会购买公共服务,做到了“买事不养人”,降低了服务成本。
(六)实施综合绩效评价。制定了对省级部门和市县的绩效考评办法,选取资金投入、财务管理、项目产出、项目效益等共性指标,以及行业个性指标,对农业、扶贫、社保、水利等财政专项资金开展绩效评价,并将评价结果作为分配财政专项资金的重要依据,促使财政专项资金向使用效果好、对社会发展作用大的项目聚集,促进专项资金的合理分配与有效使用。2013年,陕西县级财政管理绩效综合评价在全国排第10位,比上年提高了17个位次。
从2015年起,省级财政推行零基预算,除个人和公用支出外,对其他一般性专项资金打破基数,围绕全省经济社会发展规划,有保有压,有增有减,一年一安排。零基预算的核心是项目,项目申报是实施零基预算的基础。今年6月将启动2016年项目的审核、论证、上报工作,11月份省财政将对下年度申报项目进行审核,对没有项目或项目质量不高的,财政将不再安排专项资金预算。
深化财政专项资金管理改革的思考
推进财政专项资金管理改革,是近年来一项重大改革举措,也是一项复杂的系统工程,纵向涉及各级政府财力、事权的匹配问题,横向事关同级政府各业务主管部门的既得利益和权责的重构,具有一定的艰巨性和复杂性。从陕西实践看,深化财政专项资金改革,除了要加强领导外,还要切实搞好改革方案的顶层设计和组织实施,充分调动各级各部门的工作主动性和积极性。
(一)实施项目化管理是深化财政专项资金管理改革的基础和支撑。花钱的过程就是把资金变成实物的过程,必须要有项目的支撑,并且是好的项目作支撑。而选择和确定项目又是一个复杂的过程,都要经过谋划、论证、立项、审批等多个环节,要做成一个项目,需要持续一段时间。如果没有项目或者项目不到位,钱是花不出去的,这是财政资源的极大浪费。因此,认真筛选项目,建立项目库,从根本上解决“资金等项目”问题。陕西把所有财政专项资金细化为具体项目,从立项审定、预算安排到使用监督、效益考核,形成事前、事中、事后全过程的科学管理体制,从而有效解决使用不当、资金浪费等问题,从源头上提高了财政专项资金管理的科学化水平。
(二)强化预算编制和执行是深化财政专项资金管理改革的关键。加强财政专项资金管理,必须把握好预算编制和执行两个环节。一方面要加强财政专项预算编制,早编细编,增强预算编制的科学性、准确性;另一方面要强化执行,预算一经批复,各部门必须坚持严格执行,不得随意调整。财政部门要积极参与部门预算执行情况的监督,实现对财政资金全过程的控制。还应充分发挥人大、审计等监督作用,建立起多部门齐抓共管的全方位监督体系,确保财政资金使用效益最大化。同时,还要建立与部门预算相结合,与项目监管相结合的多维度绩效问责制度体系。
(三)机制创新是深化财政专项资金管理改革的保证。在推进财政专项资金管理改革过程中,陕西注重制度的顶层设计,在财政专项资金的各个层面、环节和步骤中都突出了制度建设,实现了规章制度的全覆盖,做到了提高效率靠制度推动、资金合理分配和有效使用靠制度保障。在调研基础上,先后制订《关于进一步加强财政专项资金管理和改革的意见》,《省级财政专项资金预算编制办法》、《省级财政专项资金项目库管理办法》和《省级财政专项资金预算绩效管理办法》以及改革工作实施方案,对财政专项资金预算编制、项目库管理、预算绩效管理等方面作出了明确规定。各主管部门或实施单位也相应制定了项目监管和考评制度。
(四)统筹推进是深化财政专项资金管理改革的路径。财政专项资金管理改革,是财政支出结构的重塑,势必会触动各有关方面的既得利益,必须选择合适的路径,确保改革取得实效。一是先易后难。前几年按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、捆绑使用”原则,围绕省委、省政府重点工作,整合财政专项资金,取得了明显成效。这次财政专项资金改革,陕西坚持问题导向,将改革的力度与部门的接受程度对接,确保改革平稳开局和有序进行。待时机成熟后,再进一步加大改革力度。二是协同推进。在全省范围内实施财政专项资金改革,纵向涉及省市县,横向事关相关各业务主管部门。在方案制定、动员部署、组织实施、绩效考评等方面,做到了上下互动、纵向到底,左右联动、横向到边,放大了改革红利。三是分步实施。财政专项资金改革涉及面广,改革不能一劳永逸,也不可能一蹴而就,要远近结合,分步推进。在搞好改革方案顶层设计,做好动员、培训和宣传等工作的同时,着力建立和完善项目库系统,以绩效管理为导向,将部门预算、指标管理、国库集中支付、政府采购、资产管理、监督检查等,纳入项目库管理系统;逐步深化专项资金整合,从“清理到期、归并相近、内部压减、跨部门跨地区整合”,向全面实施零基预算转变,打破基数,一年一安排。此外,建立财政专项资金公开制度,倒逼用款单位花好用好财政专项资金;调整省与市县事权和支出责任,合理确定财政专项资金规模,逐步提高一般性转移支付规模和比重。
责任编辑 雷艳
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