时间:2020-02-12 作者:孟晔 (作者单位:国际关系学院国际经济系)
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摘要:
在党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,实现国家治理法治化”的大背景下,针对政府采购制度改革和实践发展的迫切需要,国务院正式颁布《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》),并于2015年3月1日起施行。新出台的《条例》是对政府采购法的细化和延伸,不仅起到了承上启下的重要作用,而且在内容方面也有所突破和进步。《条例》将政府采购制度向两头延伸,突出了以需求管理为中心的源头管理和以符合合同和使用效果为内容的结果管理,体现了政府采购要从程序导向型向结果导向型转变的发展方向。
一、强化采购需求管理
我国以往的政府采购相关法律和制度的中心是以竞争性招标为主的机制,程序管理的重点集中在对采购执行过程的约束和规范。这就导致政府采购程序管理过多强调采购执行程序,而忽视对源头的采购需求确定环节和结果的履约验收环节管理。近年来,媒体多次曝光了政府采购领域的“豪华采购”、“天价采购”、“质量不高”等问题,引发了社会公众对政府采购领域的质疑。这些暴露出我国政府采购法律制度设计中缺乏对采购需求的规范和控制,不仅没有具体的采购需求说明、论证等要求,也没有相关责任规定。《条例》以问题为导向,...
在党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,实现国家治理法治化”的大背景下,针对政府采购制度改革和实践发展的迫切需要,国务院正式颁布《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》),并于2015年3月1日起施行。新出台的《条例》是对政府采购法的细化和延伸,不仅起到了承上启下的重要作用,而且在内容方面也有所突破和进步。《条例》将政府采购制度向两头延伸,突出了以需求管理为中心的源头管理和以符合合同和使用效果为内容的结果管理,体现了政府采购要从程序导向型向结果导向型转变的发展方向。
一、强化采购需求管理
我国以往的政府采购相关法律和制度的中心是以竞争性招标为主的机制,程序管理的重点集中在对采购执行过程的约束和规范。这就导致政府采购程序管理过多强调采购执行程序,而忽视对源头的采购需求确定环节和结果的履约验收环节管理。近年来,媒体多次曝光了政府采购领域的“豪华采购”、“天价采购”、“质量不高”等问题,引发了社会公众对政府采购领域的质疑。这些暴露出我国政府采购法律制度设计中缺乏对采购需求的规范和控制,不仅没有具体的采购需求说明、论证等要求,也没有相关责任规定。《条例》以问题为导向,强化了采购需求管理,明确采购需求是编制采购文件的重要依据,要求采购人科学合理地确定采购需求。具体包括:
(一)采购需求应当具有合法性和非歧视性。第15条规定,“采购需求应当符合国家法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求”。第20条规定,“采购人或者采购代理机构在采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品属于对供应商的差别待遇或歧视行为”。从上述规定可以看出,采购人提出采购需求,首先必须遵守法律和政策,符合规范和要求。其次,采购需求说明中不能有歧视性或排他性内容,禁止采购人或者采购代理机构利用采购需求说明对供应商实行差别待遇。
(二)采购需求应当完整、明确。需求说明是实现采购目标的基本前提,也是评价采购结果的依据,为了有效发挥采购需求在采购中的作用,《条例》第15条规定,“除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见”。
(三)公共服务项目应当听取社会公众意见。政府在分配和使用公共资金资源的过程中履行的是公共托管人的角色,在政府采购公共服务项目时,就要体现公众的意志和增加公众参与程度。第15条规定,“政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见”。
二、注重采购标准化建设
从管理现代化的角度而言,采购标准化是一个关键环节,通过制定科学的标准和流程并严格执行,可以实现采购过程的高度协调,提高采购的管理水平。我国政府采购标准化主要是指政府采购管理与操作中的流程标准化,以及法律文件和文本制作的标准化。因此,《条例》对于政府采购标准化的规范也主要体现在以下方面:
(一)统一政府采购电子平台建设。随着电子通信和网络技术的发展,政府采购电子化已成为政府采购发展的新趋势。目前采购平台建设缺乏顶层设计、规划,仍处于分散建设层面,存在着区域和部门发展不均衡、低水平重复建设以及信息共享机制不畅等问题。其中一个重要原因就是我国至今未出台一部指导政府采购电子化的相关法律、法规,也没有颁布相关政府采购电子化系统建设和应用方面的国家标准,制度建设和标准建设落后。为了解决电子化平台建设的问题,推动政府采购电子化发展,《条例》第10条规定,“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准,推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”。全国统一政府采购电子化平台可以从最大限度上消除当前政府采购信息孤岛现象,整合资源,高度信息共享,提高政府采购管理科学化、规范化水平。通过统一的电子化平台,监管部门可以实现实时监督管理,执行部门可以协同合作,用户可以方便与监管和执行部门沟通,提高采购效率,实现对供应商的信用管理,保证采购质量。
(二)采购标准。采购标准是供应商衡量其参加采购活动能力、风险与利益,确定是否参加以及如何参加政府采购的重要依据,是政府采购监督管理部门以及其他监督部门对采购活动实施监督的主要内容,也是采购人保证采购质量、完成采购任务的基础。因此,采购人应当准确地确定采购标准并按照规定予以公开。《条例》明确了采购标准的确定依据,第59条规定,“政府采购项目的采购标准应当依据经费预算标准、资产配置标准和技术、服务标准等确定”。
(三)招标文件。在采购实践中存在着利用招标文件歧视供应商的现象,主要方式是在招标文件中设置有利于某一个供应商中标的倾向性条款,按其技术规则、技术标准来编制招标文件,这样采购人看中的供应商就很容易中标。这种做法使政府采购程序流于形式,不仅损害了其他供应商的合法权益,也影响了政府采购制度的健康运行。为了规范招标文件和提高采购效率,《条例》第32条规定,采购人或者采购代理机构应当按照国务院财政部门制定的招标文件标准文本编制招标文件。招标文件应当包括采购项目的商务条件、采购需求、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本等。
(四)政府采购合同。采购人在开展政府采购活动过程中,必须严格执行法定的采购方式和程序,不能随心所欲。因此,政府采购合同的主要内容必须是采购文件确定的事项和内容,不能像一般民事合同那样由采购人与供应商随意确定,其主要内容必须有所限制。《条例》第47条规定,“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本”。政府部门利用政府采购、法律、经济等专业人才制定的合同标准文本具有权威性和中立性,容易使采购人和供应商都能接受,避免发生分歧。
三、细化采购执行程序
因我国政府采购法与招标投标法并存的特殊性,政府采购法没有具体规定招标采购程序,只对招标投标法未能体现货物和服务特点的有关程序进行了规定,包括货物和服务项目邀请招标程序,货物和服务项目投标截止日期,以及废标的条件和处理程序。从招标采购流程看,采购执行程序严重缺位。《条例》对政府采购法存在的程序缺陷进行弥补,采购执行程序细化规范达到14条,包括招标采购程序,也涉及非招标采购程序。就招标采购程序而言,内容涉及招标、投标、评标三大环节,以评标环节为重。
(一)规范招标文件。从理论上来讲,采购人或者代理机构在提供、修改或编制招标文件时,不应该具有歧视性和排他性。但实践中经常出现采购人与其委托的代理机构缩短提供招标文件的期限,修改或澄清招标文件影响投标截止日期,以及量身定做招标文件的情况,这些做法容易在供应商之间形成歧视和差别待遇,甚至会为采购腐败提供可乘之机。《条例》第31条规定,招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改,但澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的,采购人或者采购代理机构要在规定的时间内以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人。
(二)规范投标保证金的提交与退还。投标保证金可以对投标人的投标行为产生约束作用,保证招标投标活动的严肃性,督促招标人尽快定标。在特殊情况下也可以弥补招标人的损失。但我国政府采购法未对投标保证金作出规范,只是停留于规章这一法律效力层面上的文件,使得投标保证金的提交和退还在实践中操作不规范,既影响了招投标活动,也影响了投标人的合法权益。关于投标保证金的提交,《条例》第33条规定,“招标文件要求投标人提交投标保证金的,投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的,投标无效”。上述规定明确了投标保证金的金额,形式以及效力。关于投标保证金的退还问题,《条例》规定,“采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金,自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金”。
(三)明确评标职责。我国政府采购法没有对评标环节的约束和管理,在实践中存在着评审程序不够完善、工作职责不够明晰、权利义务不对称等问题,亟需进一步明确和规范。在评标环节,《条例》规范的重点集中在评标方法和评审专家。一是明确评标方法,强调评标依据。《条例》第34条规定,政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。为了限制评标专家任意而为,避免评标中的随意性,《条例》明确了评标方法及其适用范围,并提出把招标采购的评审因素量化。同时,强调了评标依据,明确规定,“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”。二是规范评审专家,明确专家的义务和职责。依据政府采购法,专家评审是指在采购过程中,采购人或代理机构会从专家库里临时抽取专家负责评标,中标供应商必须由评审专家打分推荐,而负责招标的采购人或代理机构不能自行确定。这种制度设计主要是借助专家的专业优势和相对独立的地位对政府采购项目进行独立、客观和公正的评价,以防止腐败现象的发生。但在实际工作中,存在着评审专家接受少数采购人和供应商的请托,在评标过程中存在倾向性打分或不负责任的行为,这种行为在一定程度上影响了政府采购工作的公平和公正。针对上述问题,《条例》加强了对评审专家的制约和规范,第39条明确了评审专家的产生方式,以防止评审专家终身固定。“除国务院财政部门规定的情形外,采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家”。第40条明确了专家的义务和职责。第41条规定,评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员对自己的评审意见承担法律责任。
四、明确履约验收依据
在我国政府采购实践中,普遍存在重供应商的确定和购买行为、轻履约验收的现象,虽然采购人在合同订立前做了大量工作,但由于没有把好验收关,供应商提供的产品或履约结果不符合合同规定的情况时有发生,给采购人造成一定损失,更为严重的会损害公共利益。为了保护采购人的合法权益,发挥履约验收的作用,《条例》明确了履约验收的依据和内容。第45条规定,“采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书告”。《条例》细化了履约验收的要求,只要采购人或者采购代理机构认真进行验收,将会杜绝偷工减料、以次充好的现象,政府采购质量会有很大的提升。《条例》不仅对政府采购一般项目把好验收关,对于关系社会公共利益的公共服务更是严格要求,不仅要邀请服务对象参与意见,还要公告验收结果,以达到保证采购质量,让公众满意的目的。
责任编辑 张敏
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