时间:2020-02-12 作者:财政部条法司
[大]
[中]
[小]
摘要:
近日,国务院总理李克强签署第658号国务院令,公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》),自2015年3月1日起施行。《条例》的出台,填补了政府采购法律制度体系中配套行政法规的空白,形成了由法律、行政法规、地方性法规、部门规章等组成的多层次、全方位的制度体系,是我国政府采购法制建设进程中具有里程碑意义的重大成果。
一、《条例》的出台背景与制定过程
2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》,自2003年1月1日起施行。十余年来,财政部通过制定部门规章、规范性文件不断完善和健全政府采购制度体系,同时,一直致力于积极推动《条例》的出台。《条例》凝结了几届财政部领导以及各级财政部门的努力和心血,汇聚了多年来财政部门以及社会各界的集体智慧和实践经验,可谓“十二年磨一剑”。
《条例》立法大致可以分为两个阶段:
第一阶段:深入调查研究,反复磋商起草。《政府采购法》2003年1月实施后,从2003年4月起,财政部就启动了《条例》的起草工作,于2005年1月形成了《政府采购法实施条例(送审稿)》。2006年7月,财政部组织开展了政府采购法律制度实施情况调研暨...
近日,国务院总理李克强签署第658号国务院令,公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》),自2015年3月1日起施行。《条例》的出台,填补了政府采购法律制度体系中配套行政法规的空白,形成了由法律、行政法规、地方性法规、部门规章等组成的多层次、全方位的制度体系,是我国政府采购法制建设进程中具有里程碑意义的重大成果。
一、《条例》的出台背景与制定过程
2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《政府采购法》,自2003年1月1日起施行。十余年来,财政部通过制定部门规章、规范性文件不断完善和健全政府采购制度体系,同时,一直致力于积极推动《条例》的出台。《条例》凝结了几届财政部领导以及各级财政部门的努力和心血,汇聚了多年来财政部门以及社会各界的集体智慧和实践经验,可谓“十二年磨一剑”。
《条例》立法大致可以分为两个阶段:
第一阶段:深入调查研究,反复磋商起草。《政府采购法》2003年1月实施后,从2003年4月起,财政部就启动了《条例》的起草工作,于2005年1月形成了《政府采购法实施条例(送审稿)》。2006年7月,财政部组织开展了政府采购法律制度实施情况调研暨立法后评估工作,对《政府采购法》及相关规章、规范性文件的贯彻实施情况进行调研和评估,并研究提出了健全完善政府采购法律制度的具体建议。2008年,财政部又会同监察部、审计署、国家预防腐败局开展了全国政府采购执行情况专项检查,进一步摸清存在的问题,查找制度体制机制等方面存在的缺失和薄弱环节。同时,为了履行入世承诺,2007年底我国向WTO提交了加入《政府采购协定》(GPA)申请书和初步出价,启动了加入GPA谈判工作,并积极开展中美、中欧高层对话机制下政府采购议题谈判,参与我国与有关国家地区自贸区协定、亚太经济合作组织(APEC)、经济合作与发展组织(OECD)等双边和多边机制下的政府采购磋商和交流。在开展上述谈判的同时,我们对主要国家政府采购法律制度及其对我国的借鉴意义、GPA规则下国内法律调整问题等进行了深入研究。这些活动都为《条例》的起草和审议奠定了良好的基础。
第二阶段:公开征求意见,充分论证审查。2009年财政部在充分调研论证的基础上,结合政府采购实践的发展变化,对2005年的《条例》送审稿进行了修改,重新报送国务院法制办。自2009年起至2014年,财政部配合国务院法制办多次书面征求相关部门和各地方的意见,其中2010年还在中国法制网和财政部网站上公开征求社会公众意见,并多次召开财政部门、采购人、采购代理机构、供应商等各方的座谈会,以及邀请有关专家进行充分论证。在此基础上,国务院法制办会同财政部对《条例》内容进行了反复修改和完善,在协调各方意见一致后,形成《条例》草案报国务院审议。2014年12月31日,经国务院常务会议审议通过后,根据会议审议意见,又对《条例》个别条款做了进一步修改完善。2015年1月30日,李克强总理签署第658号国务院令公布《条例》。
二、《条例》制定的基本思路与原则
《条例》是政府采购法的配套行政法规,其制定依据是《政府采购法》。因此,《条例》在制定过程中,始终严格遵守《政府采购法》的规定,在《政府采购法》的框架内,对相关规定进行细化、充实和完善,以进一步促进政府采购的规范化、法制化。例如,对于《政府采购法》规定的竞争性谈判和询价采购方式的具体程序,有地方和网民反映可操作性不强,与实践中的做法也不符。实际上,《政府采购法》的规定借鉴的是1994年的《联合国货物、工程和服务采购示范法》,有其制度设计的合理性和可操作性,非招标方式应用较少且不规范,主要是由于在法律执行中一直强调的是公开招标采购方式,实践中对非招标采购方式的认识和实践经验都有所不足。因此,《条例》在《政府采购法》的基础上对非招标采购方式的适用情形和程序做了进一步明确和规范,提高了可操作性。
在严格遵守《政府采购法》的同时,《条例》也注意与《预算法》、《招标投标法》及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规做好衔接。例如,《条例》有关财政性资金的含义、政府采购预算的规定与新《预算法》相衔接;有关政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务的界定,政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务执行政府采购政策的规定,以及政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定与《招标投标法》及其实施条例相衔接;关于合同签订、履约验收、民事责任的规定与《合同法》相衔接。
三、《条例》的主要内容
《政府采购法》实施十余年来,在规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但是,政府采购制度的建设完善是个长期的过程,我国的政府采购制度与行政体制改革要求及国际上比较成熟的政府采购制度相比,还有一定差距,尚未达到制度的预期目标,实践中存在“天价采购”、质量不高、效率低下等问题,甚至引起社会的关注和对政府采购制度的质疑。这些问题亟需通过完善法制建设和制度创新来解决,同时,我国加入GPA的谈判工作,也需要从制度层面予以策应。因此,《条例》以问题为导向,从以下几个方面进一步完善了政府采购制度:
一是强化采购人的责任,重视源头管理和结果管理。从近年来政府采购领域引发公众广泛关注的案件看,突出问题是质次价高。政府采购监管实践表明,解决这类问题仅依靠加强采购程序监督是不够的,还需要强化采购人的责任,重视源头管理和结果管理,做到采购需求科学合理,履约验收把关严格,减少违规操作空间,保障采购质量。为此,《条例》规定,采购人应当厉行节约,科学合理确定采购需求,采购需求应当完整、明确,符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求,必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见;采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书,验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。违反条例对确定采购需求的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失的,以及未按照规定组织对供应商履约情况进行验收的,要相应追究采购人的责任。
二是提高政府采购效率,明确采购当事人的权利义务。为积极回应采购人提出的政府采购效率不高问题,《条例》在电子化采购、非招标采购方式的适用情形和操作程序、评审标准、评审报告的确认时限、询问的答复时限等方面,作了较为明确的规定。同时《条例》还规定了采购人、采购代理机构和供应商从事采购活动应当履行的基本义务和禁止从事的活动,规范采购人正确选择采购方式,进一步界定了非招标采购方式的适用情形,细化了招标采购程序和非招标采购程序,规定了评标方法、评审专家的抽取方式和义务,保障供应商依法维护自身权益的同时防止滥用投诉权。
三是扩大社会监督渠道,提高政府采购透明度。实践中,采购人、采购代理机构往往通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定事项签订采购合同等手段,达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。针对此类问题,为防止暗箱操作,遏制寻租腐败,保证政府采购公平、公正,《条例》将公开透明的原则贯穿采购活动全过程,要求政府采购项目信息应当在指定媒体上发布;采购项目预算金额应当在采购文件中公开;只能从唯一供应商处采购的,采购项目信息和唯一供应商名称需在指定媒体上公示;中标、成交结果须公开;采购合同须公开;投诉处理结果须公开等。通过这些公开、公示的信息,尽可能实现信息对称,便于供应商和社会公众监督,可以有效通过质疑投诉和控告检举等合法途径维护自身和公众利益。
四是明确政府向社会力量购买服务的法律地位,规范政府购买服务行为。党的十八届三中全会和2014年政府工作报告提出,加大政府购买服务力度。2013年9月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,就推进政府向社会力量购买服务作了专门部署。为贯彻落实党中央、国务院的要求,同时为规范政府购买服务行为,《条例》规定,政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务,明确了政府向社会力量购买服务的法律地位和法律适用问题。为了保证政府购买的公共服务符合公众需求,《条例》规定,政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果向社会公告。针对公共服务的特殊性和市场发育不成熟的现状,《条例》明确,公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一供应商处采购的,属于单一来源采购的适用情形。
五是强化政府采购的政策功能,增强政府采购的调控作用。政府采购使用的是财政性资金,各国普遍通过明确政府采购政策,来发挥其调控经济社会的作用,实现国家的特定目标。实践中政府采购当事人对政府采购政策功能的认识不够,政策功能发挥不够充分,影响了国家特定目标的实现。党的十八届三中全会决定强调,政府要加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施。为此,《条例》完善了政府采购政策的规定,明确了制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等实现政府采购政策的具体措施,要求采购需求应当符合政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求,政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务应当执行政府采购政策,采购人为执行政府采购政策,经批准,可以采用公开招标以外的采购方式等。
六是完善规则设计,保证评审专家公平、公正评审。为了保证评审专家公平、公正评审,从制度上堵塞政府采购寻租空间,《条例》对政府采购评审专家的入库、抽取、评审、处罚、退出等环节作了全面规定:为保证评审专家“随机”产生,防止评审专家终身固定,明确省级以上人民政府财政部门对政府采购评审专家库实行动态管理,除国务院财政部门规定的情形外,采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家;明确评审专家的评审要求和责任,规定评审专家应当遵守评审工作纪律,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,并对自己的评审意见承担责任;强化对评审专家的失信惩戒,对其不良行为予以记录,并纳入统一的信用信息平台;针对评审专家不同违法行为的性质,区别设定相应的法律责任,既使其从业受到限制,又使其经济上付出代价。
七是细化相关主体的违法情形及法律责任,保证责任追究有法可依。针对实践中经常出现的违法采购结果无人负责、责任无法追究等问题,《条例》在政府采购法规定的基础上,一方面,增列了34种违法情形,例如采购人、采购代理机构通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果,供应商中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同以及供应商之间恶意串通的具体情形等;另一方面,针对采购人、采购代理机构、供应商的违法情形,明确规定给予限期改正、警告、罚款,同时还要追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。
责任编辑 张小莉
相关推荐