时间:2020-02-12 作者:傅平 (作者单位:中国清洁发展机制基金管理中心)
[大]
[中]
[小]
摘要:
2014年12月,《联合国气候变化框架公约》(下称公约)第20次缔约方会议在秘鲁首都利马举行。会议坚持了公约框架和“共同但有区别的责任”等原则,通过了“利马气候行动倡议”等决议,奠定了达成2015年协议的基础。利马气候行动倡议主要内容包括2015年协议草案的要素、各国提交2020年后应对气候变化“国家自主决定贡献”信息的基本要求、提高2020年前行动力度、敦促发达国家为发展中国家提供和动员增强的资金支持等。其中,2015年协议草案要素包括减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等六方面。
无论从国际政治还是民间期待、东道国的国际地位等角度看,将于今年底在巴黎召开的第21次缔约方会议必须达成各国都参与的2015年协议。整个国际社会无法接受第二次“哥本哈根之痛”。为此,“利马气候行动倡议”已经决定在2015年加强谈判密度和力度。今年第一次谈判已定于2月举行,时间之早前所未有。在此背景下,分析国家自主决定贡献(INDC)和资金等谈判焦点问题的来龙去脉,识别发达国家和发展中国家仍然存在的分歧,有利于更好地理解气候谈判,服务于相关工作。
一、关于国家自主决定贡献
国家自主决定贡献的直接背景主要是发达国家要求发展中大国承...
2014年12月,《联合国气候变化框架公约》(下称公约)第20次缔约方会议在秘鲁首都利马举行。会议坚持了公约框架和“共同但有区别的责任”等原则,通过了“利马气候行动倡议”等决议,奠定了达成2015年协议的基础。利马气候行动倡议主要内容包括2015年协议草案的要素、各国提交2020年后应对气候变化“国家自主决定贡献”信息的基本要求、提高2020年前行动力度、敦促发达国家为发展中国家提供和动员增强的资金支持等。其中,2015年协议草案要素包括减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等六方面。
无论从国际政治还是民间期待、东道国的国际地位等角度看,将于今年底在巴黎召开的第21次缔约方会议必须达成各国都参与的2015年协议。整个国际社会无法接受第二次“哥本哈根之痛”。为此,“利马气候行动倡议”已经决定在2015年加强谈判密度和力度。今年第一次谈判已定于2月举行,时间之早前所未有。在此背景下,分析国家自主决定贡献(INDC)和资金等谈判焦点问题的来龙去脉,识别发达国家和发展中国家仍然存在的分歧,有利于更好地理解气候谈判,服务于相关工作。
一、关于国家自主决定贡献
国家自主决定贡献的直接背景主要是发达国家要求发展中大国承担减排温室气体乃至出资等义务,以及以美国为首的“伞形集团”发达国家力推国家自主减排的“自下而上”履约路径。2013年底公约第19次缔约方会议第1号决议“进一步开展德班平台工作”要求所有缔约方启动或加强关于2020年后INDC的国内准备工作,首次提出INDC。同时,该决议决定不预判“贡献”的法律性质。由此可见,INDC是对所有缔约方在2020年后的要求,不再限于只针对发达国家。关于“不预判”,该决议没有进一步说明,结合公约谈判情况,可以推测“不预判”至少包含两层意思,一是不预判“贡献”是强制的还是自愿的,抑或是其他性质的;二是不预判发达国家和发展中国家各自“贡献”的法律性质是否相同。甚至可以进一步设想,如果2020年后“共同但有区别的责任”原则也适用于不同发展中国家之间,那么“不预判”还可能指不预判不同发展中国家各自“贡献”的法律性质是否相同。这些没有预判的方面都有待在后续谈判中敲定。
尽管INDC是新提法,但“贡献”并非新提法,早就写进1994年生效的公约中,具体是在关于发达国家承诺的公约4.2条下的第(a)款中的两处,一处是关于各发达国家为公约目标做出公平和适当的贡献;另一处是关于发达国家向为公约目标做出贡献的其他国家提供帮助。
近年来,由各国自主设定应对气候变化目标并向公约提交,即“自下而上”的谈判路径已成主流,集中表现为INDC在2014年成为谈判的首要焦点。主要分歧在于,发达国家认为INDC的范围是减缓,包括减排温室气体和消除大气中已有的温室气体等,中国、印度、巴西和南非组成的“基础四国”则坚持INDC的范围应全面涵盖减缓、适应、资金、技术、能力建设等要素。“利马气候行动倡议”作为缔约方决议,明确了INDC包括减缓,明确了缔约方可自愿将关于适应的贡献纳入INDC,重申了华沙会议INDC不预判“贡献”法律性质的决定,还明确了该决议关于INDC的安排不预判INDC的内容。这意味着将来INDC仍可能将资金、技术、能力建设等要素纳入进来,比较隐晦地顾及了“基础四国”的关切,一定程度上体现了发达国家和发展中国家两大阵营的妥协。
迄今为止,缔约方会议尚未对INDC进行明确的定义和全面的解释,下一步随着对INDC认识的深化和谈判的进展,或许可以形成各方都能接受的INDC定义和解释。其中,可以明确的一点是,INDC应该是形成2015年协议中缔约方承诺的基础之一,但至少目前还不是缔约方承诺,原因一是INDC的法律性质尚未明确,二是缔约方承诺必将涵盖减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度等六要素。需要注意INDC与缔约方承诺的区别和联系。
二、关于资金
(一)发达国家提供资金和动员资金存在本质区别
“利马气候行动倡议”敦促发达国家提供和动员增强的资金支持。纵观关于发达国家出资义务的公约条款和历次缔约方会议决议可见,利马会议将“提供”和“动员”并列,在一定程度上是对公约的回归,是对发展中国家坚持主张发达国家公共资金出资为主的体现。
公约关于资金的表述非常清晰,可以概括为两点,一是发达国家承担“提供”资金的义务,二是缔约方会议负有寻求“动员”资金的责任。可见,公约规定的发达国家出资义务是“提供”而非“动员”资金。进一步理解,公约是由各国政府签订的,因此发达国家提供资金,主要是指发达国家政府拿出公共资金。如果发达国家的出资义务变成“动员”资金,那么资金来源除了发达国家公共资金,还可以包括私营部门资金、创新和替代性资金,甚至发展中国家自有资金,并因此可能使发达国家履行公约出资义务的力度大为削弱。
然而,作为各国政治共识的2009年哥本哈根协议,提出了发达国家“动员”长期资金并到2020年达每年1000亿美元,2010年坎昆协议使之成为缔约方会议决议。自此,“动员”资金的主体从公约明文规定的缔约方会议演变为了发达国家。尽管发展中国家始终坚持要求发达国家公共资金出资为主,但不可否认,发达国家在资金方面的义务从“提供”演变为“动员”。近年来资金谈判的实际情况也主要是围绕发达国家如何“动员”长期资金,使“动员”在与资金相关的多个缔约方会议决议中得到重申。
由此可见,利马会议将发达国家“提供”和“动员”资金相提并论,总体有利于发展中国家今后的资金问题谈判。需要注意的一点是,在2015年协议要素草案的“透明度”部分,有一个表述是“对发展中国家受支持的履行承诺行动应当进行扎实的计量、报告和核查”。对于其中的“支持”,只能是指发达国家提供的公共资金支持,不能扩大到发达国家动员的资金支持。这需要发展中国家在后续谈判注意和坚持。
(二)绿色气候基金与发达国家动员长期资金存在区别
绿色气候基金已经建立,成为公约资金机制的主要运营实体。目前,已有美国等22个发达国家、秘鲁等7个发展中国家做出了向绿色气候基金捐资的承诺,总计恰好超过100亿美元,达到了绿色气候基金确定的初始筹资目标,并使绿色气候基金可以启动运行。
向绿色气候基金捐资,是发达国家履行出资义务的重要方式之一。但是,不能将绿色气候基金达到初始筹资和启动运行目标,理解为发达国家正在积极履行出资义务,更不能误认为发达国家完成了出资义务。主要是因为这与发达国家承诺的“动员”资金到2020年达每年1000亿美元相比,差距悬殊。其次是因为在100亿美元捐资承诺中,美国占30亿美元,而美国拖欠联合国巨额会费等糟糕表现尽人皆知。2014年6月,在联合国2014年第二轮气候谈判部长级会议上,国家发展改革委副主任、中国气候谈判代表团团长解振华强调,在资金支持方面,发达国家应提出以公共资金为主的详细时间表,按照2014年400亿美元,每年递增100亿美元的幅度逐年增加出资规模,直至实现到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的资金目标。利马会议上,发达国家仍未能拿出到2020年的出资时间表和路线图。经过发展中国家的据理力争,发达国家同意提交2016—2020年筹资战略和方法,加强筹资路径的定量和定性要素,更加重视资金流的透明度和可预测性。这些已写入关于长期资金的决议。
需要警惕的是,发达国家下一步可能会利用绿色气候基金撬动多渠道资金投入,表面上完成“动员”长期资金的数量目标,实质上尽力逃避其公共资金出资义务。利马会议关于绿色气候基金的决议中,已经有缔约方会议邀请其他各种公共的、私营的以及替代性的资金来源投入绿色气候基金的内容。发展中国家需重视这方面的后续发展态势。
三、应对策略
打铁先需自身硬。我国已将应对气候变化确定为自己主动要实施的战略行动,在《中美气候变化联合声明》中公布了2030年左右的二氧化碳排放达到峰值和非化石能源比重目标等计划。国际社会普遍高度评价该声明为利马会议营造了积极的政治氛围。我国还已经宣布,争取于今年第一季度向公约提交2020年后INDC目标。这些举措为我国在2015年协议谈判中已经和继续发挥积极建设性作用,提供了坚实的后盾。如果下一步谈判能够将资金、技术和能力建设等纳入INDC,那么我国在国际气候谈判与合作中的回旋余地将更大。
资金问题上,2020年后气候资金如何安排属于2015年协议谈判的范畴。一方面,已难以将发达国家在2020年之前“动员”长期资金扭转为“提供”长期资金,发展中国家主要可以坚持发达国家公共资金出资为主的主张,占据道义优势,还可以在实现长期资金目标的时间表等方面继续向发达国家施压;另一方面,通过2015年协议谈判,力争发达国家在2020年后继续承担“提供”资金义务,而非“动员”资金,实现这一问题上的正本清源和向公约框架的有力回归。
责任编辑 雷艳
相关推荐