时间:2020-02-12 作者:王振东 史明山 嘉俊文 禹姗姗 (作者单位:财政部驻山西省财政监察专员办事处)
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摘要:
山西省吕梁市因长篇小说、电视剧《吕梁英雄传》闻名遐迩。1995年,吕梁市10个县被民政部认定为一类革命老区,其余3个县被认定为二类革命老区。近期,我们深入吕梁老区,以财政为视角,探寻喜忧所在,求索发展之道。
吕梁财政之喜
吕梁1971年始设地区,2003年撤地建市,总人口377万人。自1994年实行分税制财政体制改革以来,吕梁依托资源和区位优势,经济建设取得辉煌成就,综合实力明显增强。全市GDP由1994年的69亿元增加到2012年的1230.4亿元,翻了5番。人均GDP由1994年的2202元增加到2012年的32709元,翻了4番。其财政上的巨大发展突出表现为“三喜”。
喜之一:财政收入实现跨越式增长,总规模由全省倒数第二跃居正数第二
1994年吕梁财政收入仅为5.8亿元,在山西省11个地市中排名倒数第二。2000年财政收入突破10亿元大关,2007年突破100亿元大关,跃居全省第四;2012全市财政收入实现341.7亿元,跃居全省第二。建区(市)42年间,吕梁财政收入实现第一个亿元的奋斗目标用了14年时间,从1亿元到10亿元用了15年时间,从10亿元到100亿...
山西省吕梁市因长篇小说、电视剧《吕梁英雄传》闻名遐迩。1995年,吕梁市10个县被民政部认定为一类革命老区,其余3个县被认定为二类革命老区。近期,我们深入吕梁老区,以财政为视角,探寻喜忧所在,求索发展之道。
吕梁财政之喜
吕梁1971年始设地区,2003年撤地建市,总人口377万人。自1994年实行分税制财政体制改革以来,吕梁依托资源和区位优势,经济建设取得辉煌成就,综合实力明显增强。全市GDP由1994年的69亿元增加到2012年的1230.4亿元,翻了5番。人均GDP由1994年的2202元增加到2012年的32709元,翻了4番。其财政上的巨大发展突出表现为“三喜”。
喜之一:财政收入实现跨越式增长,总规模由全省倒数第二跃居正数第二
1994年吕梁财政收入仅为5.8亿元,在山西省11个地市中排名倒数第二。2000年财政收入突破10亿元大关,2007年突破100亿元大关,跃居全省第四;2012全市财政收入实现341.7亿元,跃居全省第二。建区(市)42年间,吕梁财政收入实现第一个亿元的奋斗目标用了14年时间,从1亿元到10亿元用了15年时间,从10亿元到100亿元用了7年时间,从100亿元到200亿元用了5年时间,从200亿元到300亿元仅用了2年时间,创造了财政收入增长之“吕梁速度”。
喜之二:上级转移支付力度不断加大,人均可支配财力大幅增加
1994年上级对吕梁转移支付总额4.09亿元(其中一般性转移支付2.96亿元,专项转移支付1.13亿元),2012年达到91.86亿元(其中一般性转移支付60.06亿元,专项转移支付31.8亿元),翻了4番。随着财政收入的跨越式增长和上级转移支付力度的不断加大,吕梁市人均可支配财力大幅增加。吕梁可用财力1994年为5.85亿元,2012年为210.88亿元,比1994年增长了35倍。1994年,全市财政供养人口为97548人,人均可支配财力为0.6万元,2012年全市财政供养人口为166052人,人均可支配财力达到12.7万元,比1994年增长20.2倍。
喜之三:民生支出有保障,公共财政建设成果显著
2012年吕梁市财政一般预算支出246.5亿元,为1994年的36倍,民生支出占到一般预算支出的75.8%。其中教育支出60.8亿元,为1994年的34.9倍,城乡义务教育、寄宿制生活补助、农村中小学公用经费等政策基本落实,惠及学生67.23万名。社会保障支出20.44亿元,为1994年的68倍,覆盖城乡的社会保障体系基本建立,城乡低保、医疗救助、五保供养、优抚安置等实现全面保障;医疗卫生支出18.89亿元,为1994年的39倍,县乡村三级医疗卫生机构实现全覆盖,城镇居民医疗保险全面启动,新农合实现全覆盖,参合农民达277万人,参合率超过97.8%。“三农”投入112.1亿元,强农惠农政策全部落实,促进了农业发展、农村进步、农民增收。全市粮食总产量达到11.1亿公斤,为1994年的1.57倍,农民人均纯收入达到5346元,为1994年的7.5倍。
吕梁财政之忧
近年来吕梁市财政发展取得了可喜成就,但同时其背后也隐藏着一些矛盾和忧患,突出表现为“三忧”。
忧之一:财源结构单一,增长缺乏后劲
近些年吕梁市虽然在调整产业结构、培育新兴财源方面做了很多努力,但受地理位置和经济发展起步较晚的制约,目前财源结构仍比较单一,资源型产业仍占主导地位。2012年,吕梁全市煤炭、焦炭、冶炼、酿酒行业分别实现税收175.1亿元、7.7亿元、8.6亿元和20.2亿元,合计占全市税收总收入的73.6%,占全市财政总收入的51.49%。但是资源的不可再生性决定了资源性财源必呈萎缩态势,且资源型产业受宏观形势和市场供需变化的影响较大。受全球金融危机和产业结构调整影响,煤焦市场供求失衡,煤炭销售平均价格从2011年的每吨413元跌至2013年的280元左右,跌幅达32%。煤炭市场一萧条,凭借煤焦业等发展起来的小型服务业发展严重受挫,新兴产业和第三产业很难在短期形成规模,贡献税收不足以弥补煤炭产业形成的空缺,抗风险能力较弱。
忧之二:财政体制不尽合理,县级财政积贫积弱
一是省、市均参与收入分成,县级留成收入所剩无几。拿全省第一贫困大县临县来说,1994年分税制财政体制改革后,其工商税收主体税种增值税除上划中央75%外,山西省拿走了7.5%,吕梁市又拿走了3.75%,临县只剩下了13.75%。2002年所得税等一系列改革后,目前的共享收入分配格局是:企业所得税与个人所得税中央60%、省12%、市6%、县22%;营业税与资源税省30%、市15%、县55%。就算靠资源吃饭,县级财政也只能占很少一部分分成。2007年,山西省建立了煤炭可持续发展基金,按不同煤种的征收标准和矿井核定产能规模调节系数计征。省市县分成比例为6:2:2。临县2012年该项基金总额2.14亿元,留县部分4282万元,后又上解省级财政923万元,实际县里可用的仅剩下3359万元,占比不到16%。收入的过度向上集中,形成了县级财政收入增速越快,一般预算收入、可用财力相对增量越低的怪圈,如此分配格局严重挫伤了县级发展经济的积极性。
二是重点支出法定增长,县级财政难以保障。分税制后,相关部门为了加速发展,相继要求财政部门保障对其经费的投入。初步统计,需按法定要求安排支出增长的项目主要有:教育支出——国家要求财政性教育经费支出占GDP的比重要达到4%;农业及文化支出——增长比例高于其财政经常性收入的增长幅度;科技支出——年初预算安排必须不低于一般预算支出1%;此外,医疗卫生、计划生育等支出也有相应的硬性规定。蛋糕只有一块,此增彼减,顾此失彼,本已捉襟见肘的县财政就只能是拆东墙补西墙。以汾阳市为例,按GDP为115亿元计算,一般预算支出中就要拿出4.6亿元保教育支出目标。在保障其他支出的同时,总支出就得增加,而汾阳市财政又没有那么多财力来支撑,因此,只好调基金收入到公共财政预算,强行保障教育经费。
三是配套措施硬性规定,县级财政无能为力。近年来,中央对地方加大了项目资金的投入,但是也要求地方层层配套,而且是“一刀切”。我们调研中发现,2012年吕梁市级按政策规定需安排的配套资金达22.4亿元,占市级可用财力的69.2%,临县需要配套的项目共有20余项,共需配套资金0.71亿元,占县级可用财力的7.52%。配套政策对于发达地区不是难事,但对于不发达地区却是沉重负担,有限财力既要保运转保重点等刚性支出,又要配套,陷入了“项目争取难、财政配套难、没有项目脱贫难”的恶性循环,结果违背上级项目扶持的初衷。
四是老区出现净上划收入,和实际经济水平不相称。由于煤炭价格上涨的主导因素,导致财政收入的迅猛增加,从2004年起,本身财力不足的吕梁,每年上缴中央和省的收入远远大于中央和省补助,成为财政净上缴市,而且净上缴数额逐年增加。“十一五”以来,全市财政累计净上缴376亿元,加上政府性基金,净上缴额达到455亿元。作为革命老区、贫困地区的吕梁市在还没有完成脱贫任务的情况下,就过早地成为财政净上缴大市,成为“被富裕”地区。
忧之三:发展失衡问题突出,老区振兴道路漫长
一是县域间发展不平衡,全省首富县和最穷县差距巨大。吕梁市西部相邻的柳林市和临县地形地貌、资源储量虽然基本相同,但是综合财力却是天壤之别。作为全省最富的柳林市2011年县域经济基本竞争力已经上升到全国中部百强县市29位,全国150位左右。2012年全口径财政收入86亿元,财政供养人口人均可用财力达20万元。而人口和国土面积两倍于柳林市的临县,全口径财政收入15亿元,不足柳林市的1/5,财政供养人口人均可用财力9.1万元,不足柳林的一半。还有相邻的石楼县,全口径财政总收入仅为1.17亿元,财政供养人口人均可用财力8万元,与柳林县差距更为明显。
二是富县和富民不同步,贫富分化严重。在吕梁因煤炭开发取得暴发式经济增长的同时,地下资源带来的巨额财富也在向以煤老板为代表的极少数人群集中。煤炭资源整合之前,吕梁辖区共有大大小煤矿约500座,按一个矿有5个股东计算,加上与之相关的焦化、石灰窑等矿主,吕梁共有矿主5000人左右,这些人控制掌握着80%的全市财富。在吕梁市377万总人口中,一面是成千上万的亿万富翁,富可敌国,而另一面是88.5万的贫困人口,占全省近1/4,基尼系数大大高于0.44的全球平均水平。2012年,吕梁市农民人均纯收入为5364元,比全省平均水平低992元,比全国平均水平低2553元。
三是资源开发与生态补偿不匹配,革命老区面临竭泽而渔的困境。吕梁作为山西能源重化工基地之一,为国家提供了大量的能源,却付出了巨大的环境代价。全市因长期开采资源带来的地面塌陷、裂缝等地质灾害隐患点达1904处,潜在威胁17.4万人,受灾面积260平方公里。吕梁市历史欠账较多,至2012年底,全市城镇化率仅为41.5%,分别比全国、全省低10.9和9.5个百分点;城乡路、水、电等基础设施建设仍然滞后。全市公路通车里程和高速公路里程仅为全省的12.15%和10.8%,目前仍有4个县无高速公路,7个县无铁路;全市地方电力主网架220KW数量仅有4座,占比不足50%,不能满足供电要求;水资源严重匮乏,人均水资源占有量仅为全省平均水平的70%。而中央对革命老区的专项投入不足,兴县2008—2012年5年间共收到革命老区专项转移支付1200万元,对革命老区专门事务和改善革命老区民生无疑于杯水车薪。
破解吕梁财政之忧的对策
要破解吕梁市财政之忧,必须从吕梁自身改革发展和上级健全政策体制两方面入手,突出体现为“三策”。
对策之一:促进经济转型,完善财源结构
从吕梁市实际出发,充分发挥自身优势,做到宜工则工、宜农则农,逐步形成三产业协调发展的现代产业体系。一是以优势工业为支撑。吕梁作为山西省乃至全国的资源大市是不争的事实,煤炭工业仍将在今后很长一段时间内作为吕梁经济发展的龙头和主导产业,将煤炭工业做大做强是必由之路。按照以煤为基、多元发展的思路,以培育煤焦化、煤焦铁钢、煤电铝镁、煤电建材为主攻方向,加快煤转“化”、煤转电、煤转气、铁转铸、粮转酒步伐,走出一条“高碳资源低碳发展、黑色煤炭绿色发展”的转型之路。二是以特色农业为基础。其实吕梁的名片还有很多,如汾酒、核桃、红枣、杂粮等等。因此,要加大对农业的投入,调整、优化农业种植结构,充分发挥当地资源优势和区域优势,发展地方特色名优农产品,走农业产业化道路,持续培育市场覆盖面广、特色优势明显的农业主导产业,抓好农产品市场建设和龙头企业建设两个关键环节,打造特色农业生产基地。三是以现代服务业为保障。吕梁是革命老区,文化底蕴深厚、红色旅游资源丰富。要以旅游业为龙头,带动传统行业的发展,打响打亮“吕梁旅游”品牌。旅游业的大力发展,必然带动全市交通运输、邮电通讯、商业饮食、金融保险及文化娱乐等第三产业的发展,进而促进地方税收快速增长,增加一般预算收入占财政总收入的比重,使之获得更多的可用财力。
对策之二:健全财政体制,做强县级财政
一是建立事权与支出责任相适应的制度。以法律形式清晰界定中央和地方事权。将应由中央管理的事权明确划给中央,减少地方负担,将由地方承担的中央部分事权、以及中央和地方共同承担的事权通过增加转移支付予以补偿。二是重新进行收入划分。省和市一级不再从县级上划收入,并将原有上划收入留给县级,增加县级留成收入总量。三是推进资源税改革。对煤炭资源税由过去的从量计征改为从价计征,并全部留给县。四是返还中央上划收入。将中央从革命老区县、贫困县上划的收入全额返还给县,然后再据此计算相关转移支付,虽然是此增彼减,但是返还的上划收入是财力补助,县级拥有使用上的自主权,财力性支出绩效会高于专项资金的支出绩效。
对策之三:实行倾斜政策,回报革命老区
一是加大对革命老区和贫困地区的转移支付。增加因素分配法中革命老区和贫困地区的相关系数和比重,加大推进城镇化建设和基本公共服务均等化的力度。二是改革扶贫资金管理办法,进一步加大扶贫力度。实行按贫困人口多少安排扶贫资金;将原来分散在各个行业和部门管理的扶贫资金,统一纳入财政部门,由财政部门根据政府规划统筹安排,以使有限的资金发挥最大的经济效益和社会效益,彻底打破“财富民穷”的怪圈,使广大人民群众充分享受改革开放带来的成果。三是取消革命老区、贫困地区项目资金配套政策。在项目审批上也不要搞一刀切,适当降低贫困县项目审批门槛。四是对重点支出不采取与财政收支增幅或GDP挂钩的方式。五是增加生态补偿投入。建立中央对煤炭开采地区生态补偿投入逐年增长机制。同时将市县上解上级的水资源费、矿产资源补偿费、“两权”价款收入、排污费等非税收入,全部或以一定比例留归市县财政,增强这些地区治理污染、恢复生态、保护环境的能力。
责任编辑 刘永恒
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