时间:2020-02-12 作者:满燕云 高辉娜 (作者单位:北京大学林肯研究中心)
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摘要:
随着我国城市土地经营概念的提出与城市土地储备制度在各地的建立与实践,各地方政府先后提出建立为城市土地储备服务的土地基金,以缓解城市土地经营过程中资金不足、土地收购储备量过小以及土地经营收益分配不合理等问题。同时,国有土地收益基金的设立与实践,在一定程度上也有利于抑制地方政府片面追求土地收益的短期行为。土地基金制度在经济发达国家和我国港澳地区己经走过了一段历程,并在各自国家和地区的社会经济发展过程中发挥了重要作用。尤其香港的土地基金制度经过长期实践已经形成了完善的管理制度和运作机制,值得认真研究并借鉴。
香港等地土地基金的来源
香港等地土地基金运作机制比较成熟。欧美一些经济发达国家早就设立了城市土地银行,专门筹措资金从事土地征购、整理、储备、供应和开发工作,经过长期实践,形成了一套有效的制度体系和运作机制。无论是在土地以国有为主的瑞典、荷兰,还是在土地私有制为主的法国和美国,当初都是利用土地银行来有效解决发展中遇到的问题,如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等。新加坡也曾借助于土地银行,大大加快了城市更新的步伐。...
随着我国城市土地经营概念的提出与城市土地储备制度在各地的建立与实践,各地方政府先后提出建立为城市土地储备服务的土地基金,以缓解城市土地经营过程中资金不足、土地收购储备量过小以及土地经营收益分配不合理等问题。同时,国有土地收益基金的设立与实践,在一定程度上也有利于抑制地方政府片面追求土地收益的短期行为。土地基金制度在经济发达国家和我国港澳地区己经走过了一段历程,并在各自国家和地区的社会经济发展过程中发挥了重要作用。尤其香港的土地基金制度经过长期实践已经形成了完善的管理制度和运作机制,值得认真研究并借鉴。
香港等地土地基金的来源
香港等地土地基金运作机制比较成熟。欧美一些经济发达国家早就设立了城市土地银行,专门筹措资金从事土地征购、整理、储备、供应和开发工作,经过长期实践,形成了一套有效的制度体系和运作机制。无论是在土地以国有为主的瑞典、荷兰,还是在土地私有制为主的法国和美国,当初都是利用土地银行来有效解决发展中遇到的问题,如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等。新加坡也曾借助于土地银行,大大加快了城市更新的步伐。
这些国家或地区土地基金的资金来源主要有三种情况:一是以政府拨款为主,如苏格兰土地基金和2004年之前的澳大利亚土地基金;二是以土地收益为主,包括香港和美国土地基金;三是以基金自身盈利为主,如2004年以后的澳大利亚土地基金。部分土地基金的资金来源具有阶段性。在基金创建初期,一般以政府拨款和土地收益为主;在基金正式运作后以基金自身盈利为主。
香港土地基金制度
香港土地基金是市场经济条件下的土地管理制度的产物,经过长期实践已经形成了完善的管理制度和运作机制。经过长期的有效运作,香港土地基金积累逾千亿美元,为特区政府提供了重要财政基础,对稳定香港金融中心地位、推动香港经济发展发挥了重要作用。
香港特别行政区政府土地基金信托于1986年8月13日成立,以管理特别行政区在《联合声明》生效之日起(即1985年5月27日)至1997年7月1日中国恢复对香港行使主权期间从卖地交易所分摊的收入。特别行政区成立后,土地基金信托的资产转归特别行政区政府所有。特别行政区行政长官指派财政司司长为接收、持有及管理该基金的公职人员,而该基金的资产亦成为特别行政区政府储备的一部分。其后,临时立法会根据《公共财政条例》第29条制定及通过决议,设立土地基金。1998年11月1日起,土地基金的资产并入外汇基金,作为外汇基金投资组合的一部分来管理。香港地区的土地基金属于经营性质的基金,是一种行政权交接过程中的特殊制度安排,并非直接为土地的征购、储备、出让制度而设立。另外,从这笔基金的总量构成来看,除土地转让收入,还包括它的存款、投资收益部分。
香港土地基金的投资目的,是在保存本金和不影响香港金融稳定前提下,通过分散投资,降低风险,争取较高回报率。基金投资涉及全球范围内17个市场,包括美国、加拿大、英国、瑞士、香港、新加坡等国家和地区。1986年香港土地基金成立时,资产净值只有7.72亿港元,以后逐年增长,到1997年3月累计地价收入1094亿港元,投资盈利近400亿港元,到1997年7月1日交给特区政府的资产净额为1970.72亿港元。截至2011年3月31日,基金的结余为1869.240亿港元。2012至2013年度土地基金收入预算为110.96亿港元。
美国土地基金制度
美国永久土地基金创建于1986年,政府为支持教育,将72块土地分列出来专门用于科罗拉多州立大学的建立。该大学不仅可以直接使用这些土地,还可以利用从土地经营中获取的收益。土地由州土地部门代管,其收益由州财政转交科罗拉多大学董事,用于建立永久土地基金。基金资金来源主要从州财政获得的土地的租金收入、基金投资利润、不动产销售收入,其他不动产租赁收入,以及来自土地附带的水权、矿权或油气权的收入中获取。土地基金由大学董事负责管理。在大学中心行政部门的建议和学校董事的批准下,土地基金可用于不动产的取得、投资和管理,资金在一定期限内可以在大学辅助企业投资基金与土地基金之间流动。同时,各校区产生的不动产交易收入都要并入土地基金,带来收入的校区具有优先使用权。
苏格兰土地基金制度
在苏格兰农村,相当高比例的土地由私人占有。但在过去10年里,政府意识到土地的集中不利于苏格兰农村的发展,尤其不利于住宅、工业和社区用地的取得。由于社区被认为具有克服上述不足的优势,因此为了支持苏格兰农村发展,政府决定建立苏格兰土地基金来帮助农村社区取得、开发、管理本地土地,提升社区在农村的地位,加强地区发展的整体性、综合性,促进地区可持续发展。苏格兰土地基金由新机会基金建立,后者从国家六合彩中获取资金。对申请基金资助的社团组织性质和组织结构要求很严格,要体现公益性、开放性、民主性及代表性。土地基金资助的项目类型主要有三类:为取得或者管理土地及土地资产竞标的计划和准备;土地的购买;土地开发项目。
香港等地公有土地收益管理对我国的启示
1988年12月29日,我国开始实行国有土地有偿使用制度,对出让的土地征收土地出让金。一些条件较好的城市相继开始了对土地基金的探索,比较具有代表性的城市有深圳、上海、厦门等地。从我国城市对土地基金的探索看,这些试点城市的土地基金属于公益性质,资金主要来源于与土地出让有关的收入,资金来源途径单一,基金规模小,基金的运作不以盈利为目的,主要用于土地征收与开发、城市基础设施建设和城市改造。
(一)香港与内地土地基金的比较
1.土地基金的来源途径不同。香港地区土地基金起步比内地早,市场化程度高,不仅通过卖地获取原始积累的土地基金,而且委托专业单位管理土地基金,使基金不断发展壮大;而内地在土地交易方式中,划拨用地占很大比例,容易造成土地收益的流失。另外,我国各区域发展不均衡,不同地区的经济水平差异较大,东部、南部沿海城市的土地价值高,土地基金储备充裕;而西部一些经济落后地区的土地价值低,土地基金非常有限,来源途径也单一,目前主要依靠政府拨款及卖地收入获取,其基础设施的建设需求尚无法满足,也就谈不上使基金保值增值的运作了。
2.土地基金的性质与功能不同。香港地区的土地基金主要为经营型土地基金,通过归集不同时期土地相关收益,实行专业化管理,将基金用于金融证券投资,帮助基金受益人有效地实现土地收益的保值增值。而内地城市的土地基金主要为公益型土地基金,是以增进社会整体福利为根本目的,追求社会、经济、生态综合效益而设立的,主要用于辅助政府实施与土地相关的政策,例如:成片开发土地、旧城改造、改善城市的整体面貌等。
3.土地基金的管理策略不同。土地基金的管理主要分为运作和使用两个主要方面。香港的土地基金由独立的专门组织机构分别负责基金的运作管理与基金的使用管理;内地城市的土地基金由统一的机构负责基金的使用,还远谈不上进行运营管理。香港土地基金的管理策略是精心经营,分散投资,降低风险,安全保值,土地基金的运作采取了较为分散的投资组合。目前,内地城市要用钱的地方太多,只是通过粗放型的“简单再生产”方式管理土地基金,还无法形成专业的投资策略。
(二)建立健全我国土地收益基金管理制度的政策建议
1.我国土地基金的运作要注意借鉴国外及我国港澳地区的经验,坚持规范化运作,保证公开透明,防止“暗箱操作”。由于我国土地制度的特殊性,目前土地基金的运作应以我国的制度体系和行政体制为基础,建立适合我国国情的土地基金制度体系,在技术上要建立土地基金的技术规程,以立法的形式体现出来。此外,建立土地基金是一项重要的创新活动,由于存在区域不均衡,切忌一哄而起,应在总结试点城市的经验后再逐渐推行。
2.在土地基金管理过程中,各相关部门要协调一致,互相配合,对土地基金实行科学管理,建立完善的资本运营体系和风险防范体系,以保证土地收益能够合理有效地使用,促进城市建设和社会经济持续发展。为保证土地基金的健康发展,应首先建立完善的土地基金制度体系,尽快制订一系列的政策规定,规范土地基金的归集、管理及使用,防止非法行为;执行过程中应在加强监管的基础上先试点,然后再根据试点经验逐步完善。
3.由于我国经济在总体上发展还不平衡,区域经济不平衡尤其明显,并且多层次生产力发展水平要求多种生产关系与之相适应,这就从根本上决定了国有土地收益基金不可能是一步到位的投资性基金,应采取准公益性基金模式。一方面,协助政府的土地相关政策的长期实施,带来社会整体福利,协调经济社会的发展。另一方面,其不仅能够提高社会整体福利,还确保了土地收益的保值和增值。从长远来看,可以借鉴香港的经验,组建职业化的投资委员会,由其按照市政府确定的可以接受的合理风险原则,选择投资方式,制定投资组合,不断调整投资方向和工具。
4.解决土地收益基金资金来源问题的根本办法就是合理划分中央与地方的事权与支出责任,厘清土地储备的定位。通过中央和地方财税关系的结构调整,帮助地方政府摆脱土地财政,削减地方政府“土地财政”的动力。重新划分中央与地方的归属税种,调整中央与地方税收分成比例,增加地方的可支配财政收入的同时完善转移支付制度,进一步增加中央对地方的转移支付总量,提高一般转移性支付的比例并适当开征地方新税种等增加地方政府财政收入。长期以来,由于对土地储备制度职能定位存在认识上的误区,由此产生了土地财政等社会问题。应在认真分析这些问题及其成因的基础上,使土地储备回归其正确的职能定位。
责任编辑 李艳芝
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