时间:2020-02-12 作者:唐在富 苏明 李海林 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
据统计,2013年全国土地出让收入达到4.1万亿元,多个省(市)的土地出让收入继续上扬,有的甚至已经超过当地税收收入,可见地方政府对于土地财政的依赖程度之深。在我国工业化、城市化进程中,土地财政曾发挥过积极的作用。但随着改革的日渐深入,由其带来的风险和问题越来越突出,严重阻碍了经济社会的持续健康发展。当前,“土地财政不可持续”已成为社会共识,迫切需要从根本上找到破解土地财政困局的对策,促其逐步退出历史舞台。
关于解决我国土地财政问题的讨论已经持续了一段时间,相关的改革一直在推进,一些政策措施收到了比较明显的效果。随着房地产税制改革的逐步推进、人口规模变化趋势的日益明朗,将深刻影响市场预期,住房市场和土地出让价格总体将趋稳。而且,前期出让的国有土地40—70年的使用权将陆续到期,到期后如果实行自动续期而不再上市公开竞价,土地出让面积和收入规模将大大萎缩,土地出让收入高速增长很难持续。因此,着手解决土地出让收入规模过大、地方政府对其依赖度过高等土地财政问题已是比较迫切的课题。
主动引...
据统计,2013年全国土地出让收入达到4.1万亿元,多个省(市)的土地出让收入继续上扬,有的甚至已经超过当地税收收入,可见地方政府对于土地财政的依赖程度之深。在我国工业化、城市化进程中,土地财政曾发挥过积极的作用。但随着改革的日渐深入,由其带来的风险和问题越来越突出,严重阻碍了经济社会的持续健康发展。当前,“土地财政不可持续”已成为社会共识,迫切需要从根本上找到破解土地财政困局的对策,促其逐步退出历史舞台。
关于解决我国土地财政问题的讨论已经持续了一段时间,相关的改革一直在推进,一些政策措施收到了比较明显的效果。随着房地产税制改革的逐步推进、人口规模变化趋势的日益明朗,将深刻影响市场预期,住房市场和土地出让价格总体将趋稳。而且,前期出让的国有土地40—70年的使用权将陆续到期,到期后如果实行自动续期而不再上市公开竞价,土地出让面积和收入规模将大大萎缩,土地出让收入高速增长很难持续。因此,着手解决土地出让收入规模过大、地方政府对其依赖度过高等土地财政问题已是比较迫切的课题。
主动引导土地财政转型的总体思路
笔者认为,未来5—10年是解决我国土地财政问题的关键时期。一方面,由于各地仍有相当规模的国有土地储备,未来五年的土地出让收入总体仍将保持稳定增长,为解决土地财政问题赢得宝贵的缓冲时间;另一方面,目前房产税试点已经开始,未来加大试行推广力度、积极推进全面深化改革后,可以通过稳定的房地产税收来弥补土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口。因此,政府应当抓住时机,统筹多个方面的制度改革调整,主动引导土地财政转型,有效防范和化解土地财政相关风险,增强经济社会发展的稳定性和可持续性。
针对目前地方政府对土地出让收入的依赖情况,为保证刚性支出需求和应对偿还债务压力,政府在推动“土地财政”转型的过程中,宜统筹考虑土地出让收入、土地税收收入和土地收费收入,稳定土地财政收入流量,多管齐下,综合施策,推动土地财政转型。总体思路是:从增强经济社会可持续发展的全局和公共财政建设的要求出发,在保持地方政府财政收入流量稳定增长的基础上,立足降低和弱化当前地方政府对土地财政的依赖,坚持短期调整与长期改革相结合,综合考虑土地制度、税收制度、预算管理制度、债务管理和土地收益分配制度改革,在保持经济社会发展稳定性和可持续性的同时,有效防范和化解土地财政相关风险。
一是稳定地方财政收入流量。一些地方政府对改革土地管理制度和相关税收制度存在顾虑,担心压缩征地规模、开征房地产税后市场预期会发生急剧改变,导致土地出让收入大幅下滑,带来较大的收支压力。这就需要在推动土地财政转型的过程中,统筹考虑土地租、税、费三种收入来源,科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化,在未来土地出让收入流量出现下降时,通过相对稳定的房地产税收入,弥补土地出让收入下降形成的支出缺口,稳定地方财政流量,支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括:调整土地出让收入的政府间分配格局,中央集中统筹一部分土地出让收入;加快推进房产税试点,积极做好全面推进房产税改革各项准备工作;控制和压缩政府征地范围,逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模;进一步规范土地出让收支管理,切实发挥土地出让收入资金效益。
二是调整土地管理制度。核心是要全面推行“永佃制”,稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期,允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转,政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益,实现“涨价归公”。因此,需要认真总结集体建设用地直接入市流转的试点经验,进一步完善改革方案,加快推进集体建设用地流转制度改革。通过修订、完善相关法律法规,允许集体所有建设用地按照规划的用途和土地利用计划直接进入一级市场交易,增强土地一级市场的竞争性。通过集体所有土地流转制度改革,从制度上消除征地、出让规模过大的问题,减少土地出让收入总量,从而逐步解决“土地财政”问题。同时,要建立健全国有土地的分级资产管理体系,将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产,具有全民性和完整性,这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度,并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。此外,土地资源的分布广泛性和形态多样性决定了必须实施分级管理。通过清晰界定土地资本预算权限与预算责任,建立责任、权利与义务相匹配,预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系,进而完善土地国有资产管理体制和监管方式,在土地交易过程中规范出让行为,防止国有资产流失。
三是完善相关税收制度。其核心是推动开征真正意义上的房地产税,稳定房地产市场预期,健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担,整合现有土地使用税、房产税等税种,开征规范的房地产税(物业税),发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容:逐步扩大征收范围,实行“见房征税”,无人申报纳税的房产由政府征收充公,征税对象由企业扩大到个人或家庭,对个人住房(存量和增量)征税;由城市扩展到农村,并对直接用于农业生产的房地产和农民住房继续免税。将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值,评估值按规定周期进行重估。合理确定税率水平,长期看税率范围可考虑为1%—3%;对于生产经营用房、普通住宅的适用税率可以从低,而对于高档住宅等从高适用税率;将固定比例税率调整为幅度比例税率,并赋予地方具体适用税率确定权。在税收优惠上,可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积(例如人均40平方米)予以免税。考虑房产税改革涉及面广、影响深远,改革难度也非常大,推进改革应遵循分步实施、逐步推进的战略,逐渐扩大目前房产税的征税范围和征税地区,最终在全国范围内实施。未来,需要通过地方试点,总结在房产价值评估技术和征管手段上的有效经验,并加快完善有关房地产产权登记制度和房地产信息网络的建设,为房地一体征税的房地产税开征提供扎实的基础条件。
四是健全预算管理制度。核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序,由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序,接受人大审批与监督,以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理,年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批,超出部分划转下年度使用,不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束,抑制地方政府透支土地资源的冲动。
五是完善债务管理制度。建立健全政府性债务管理制度体系,在推动建立全口径预算监督管理制度的过程中,将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理,所有政府负有偿还责任的债务,统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批,实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上,加强对政府举债资金使用的监管,提高资金使用效益,硬化预算约束。
六是规范土地收益分配。按改变后的用途和规划以市场价格补偿农民,继续坚持并严格执行土地公开竞价制度,政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。
防范和化解土地财政相关风险的政策建议
一是逐步压缩政府征地和出让规模。我国实行国有与集体所有土地并存的土地公有制。实际当中,国有土地的存量是有限的,政府出让土地的增量来源于征地。因此,通过修订和完善相关法律,允许集体所有土地直接进入一级市场流通,减少政府征地规模,是压缩土地出让规模和土地出让收入流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算,如果未来两年逐步限制政府征地范围,压缩征地规模,“十三五”期间,政府土地出让收入规模将可以减少至“十一五”期间(年均14500亿元)的一半,即7000亿元左右。届时,土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10%和5%以下,地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。与此同时,在真正意义上的房地产税开征前,政府对土地转让增值收益征收土地增值税、所得税,可以增加一部分税收收入,部分弥补土地出让收入下降的缺口。
二是积极稳妥地推进房地产税改革。在推动土地财政转型的第一阶段,要围绕全面推进房地产税改革,推进集体建设用地直接入市改革试点,合理控制土地出让节奏和政府性债务规模,由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上,按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革,实现税基全面覆盖,统筹考虑房地产相关税费负担,合理确定税率结构,健全财产登记管理系统和定期评估制度,实行科学化、规范化的征收管理,最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革,需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题,以真正形成改革合力,顺利推进和落实改革举措。
三是均衡控制土地资本化进程。要转变“好日子先过”的观念,增强土地资源利用的均衡性和可持续性。关键是要在加强和规范土地管理的过程中,控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地,保持合理的供地节奏,相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地入市总量纳入年度供地计划,统筹安排集体和国有建设用地的配置比例,控制农村集体建设用地流转节奏,逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位开展土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督,强化土地规划、利用计划管理和用途管制,提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构,弱化各方拉升“土地财政”的不良冲动,促进土地资源的均衡利用。
四是控制土地融资的规模和速度。有效控制政府债务风险,需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中,防止土地融资风险倒逼财政,引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的,必须到财政部门登记备案,以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模,及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区(市)县,向有关银行、国土部门发出预警,对没有偿还原有贷款、改善负债状况的地方政府,停止办理国有土地收益权质押贷款。
五是中央集中统筹一部分土地出让收入。按照现行政策规定,土地出让收入主要归地方支配使用,中央只集中了30%的新增建设用地土地使用费。这种分配格局强化了地方政府的“卖地”冲动,也拉大了地方财力差距。因此,要改变这一状况,就必须重塑中央与地方之间的土地收入分配格局,中央适当集中一部分土地出让收入。这样做,首先具有充分的法理基础,国有土地属于全国人民,其收益自然应当由全体人民共享,中央集中土地出让收入是全体人民共享土地收益的具体体现;其次可以带来多方面的积极效益,有利于调节地区间财力差异,也可以适当调节地方政府的“卖地”冲动,增强土地资源利用和土地出让收入增长的均衡性和可持续性;再者技术上也可操作,通过信息化管理手段,中央财政完全可以有效监控土地出让收入组织情况,及时实现收入分成、划转。结合进一步完善我国财税体制,中央集中统筹土地出让收入可以考虑两种方案。第一种方案:中央从土地出让收益中集中45%(大致相当于从土地出让收入中集中22.5%)。将土地收益中计提的15%左右的农业土地开发资金、10%的保障性住房建设资金、10%的教育发展资金、10%的水利建设资金直接划入中央国库,由中央进行全国范围内的横向转移支付,进行地区间的再分配调节。地方留成部分,除了土地出让成本性支出以外,大约还有55%左右的土地收益,由地方各级政府自行统筹使用。第二种方案:中央从土地收益中集中25%(大致相当于从土地出让收入中集中12.5%左右)。考虑到东部地区和中西部省会城市在保障性住房建设、教育发展投入等方面也存在一定的支出压力,只将土地收益中计提的15%左右的农业土地开发资金、10%的水利建设资金直接划入中央国库,由中央进行全国范围内的横向转移支付,进行地区间的再分配调节。地方留成部分,除了土地出让成本性支出以外,还有75%左右的土地收益,除按照政策规定继续提取教育资金和保障性住房建设资金外,其余部分由地方各级政府自行统筹使用。具体操作中,为推动地方政府加强土地出让收入征收管理,避免中央与地方之间进行复杂的土地出让成本核定。可以直接按土地出让合同总价款收入,将其中的22.5%或12.5%划入中央国库。
六是规范土地出让收支管理。将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策,完善“土地储备基金”制度,严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金,并规定不得作为政府当期收入安排使用,避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点,按照部门预算编制的要求,事先做好预算,事后严格执行,突出解决失地农民基本生活保障等问题。按照中央关于建设社会主义新农村的精神要求,土地出让收入总量一半以上应该用于土地开发、农业发展和农村建设。纠正一直以来过度向城市倾斜的偏向,防止土地收入用于政绩工程、变相用于招商引资。
责任编辑 韩璐
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