时间:2020-02-12 作者:张鹏 十八大中央宣讲团成员 财政部财政科学研究所研究员
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摘要:
经济体制改革是十八届三中全会《决定》所推行各项改革的重点,并将在全面改革中发挥牵引作用,即以经济体制改革来提升市场在资源配置中的决定性地位,推进产出的有效扩张,同时用经济体制改革来推进政治体制、文化体制、社会管理体制和生态文明体制的改革,从而使生产力与生产关系相适应,上层建筑与经济基础相协调。因此,做好经济体制改革的分析,也就从总体上掌握了十八届三中全会的改革逻辑。而深入了解经济体制改革的推进步骤,也间接了解了其他领域改革的规划设计和方案选择。
一、现行经济体制的不足和问题
现行经济体制是自1992年党的十四大提出建立的社会主义市场经济体制。这一体制经过20多年的实践探索和不断完善,为我国经济发展水平的提升和人民生活福祉的改善做出了重要贡献。但是,作为一项没有现成经验可供借鉴的全面改革,在取得突破和成绩的同时,也会伴生或遗留下来一系列的问题,这些问题相互融合、转化或与经济中的深层次结构性矛盾相结合,就演变成具有全局性或长期性影响的关键性问题。目前,经济体制中的不足和问题主要包括以下四个方面。
(一)市场经济秩序仍不够规范。相关市场主体在市场竞争中不是依靠效率来取得竞争优势...
经济体制改革是十八届三中全会《决定》所推行各项改革的重点,并将在全面改革中发挥牵引作用,即以经济体制改革来提升市场在资源配置中的决定性地位,推进产出的有效扩张,同时用经济体制改革来推进政治体制、文化体制、社会管理体制和生态文明体制的改革,从而使生产力与生产关系相适应,上层建筑与经济基础相协调。因此,做好经济体制改革的分析,也就从总体上掌握了十八届三中全会的改革逻辑。而深入了解经济体制改革的推进步骤,也间接了解了其他领域改革的规划设计和方案选择。
一、现行经济体制的不足和问题
现行经济体制是自1992年党的十四大提出建立的社会主义市场经济体制。这一体制经过20多年的实践探索和不断完善,为我国经济发展水平的提升和人民生活福祉的改善做出了重要贡献。但是,作为一项没有现成经验可供借鉴的全面改革,在取得突破和成绩的同时,也会伴生或遗留下来一系列的问题,这些问题相互融合、转化或与经济中的深层次结构性矛盾相结合,就演变成具有全局性或长期性影响的关键性问题。目前,经济体制中的不足和问题主要包括以下四个方面。
(一)市场经济秩序仍不够规范。相关市场主体在市场竞争中不是依靠效率来取得竞争优势,而是以不正当手段谋取经济利益。如高铁动车装备采购中,一个纸巾盒1125元,一个感应水阀为12800元,而形成这一扭曲价格的是企业间的连带关系和行政垄断式的市场准入;某些大型石油公司的低品位油井的委托开发中,采用市场招投标等公开机制的只占一半左右,其余项目都有权力或内部势力介入的色彩,导致许多人一夜暴富。加强市场经济秩序制度设计和行政监管是提升经济运行效率,打破行政管理垄断和维护社会公平正义的重要举措,这一问题的深入研究和化解将是推进全面改革的重要内容。
(二)生产要素市场发展滞后。生产要素即是构成经济增长中的基本投入品,包括资本、劳动、土地、技术等等,相对于生产资料市场和商品市场而言,我国的生产要素市场发展滞后,要素闲置和大量有效需求得不到满足并存。以劳动要素为例,我国每年大约有2亿劳动者无法达到其预期的工作时间要求或是就业要求,而同时,沿海地区每年都面临着“用工荒”的压力,2013年春季的劳动力缺口达到约5000万人。这种局面既包括劳动力供给与劳动力需求存在技术上、技能上的刚性差异,也包括劳动力要素市场发展缓慢、信息流通不畅、市场机制不完善等因素的影响。另外,在金融市场的发展上,也存在着市场化的宽度不够和机制不完善的问题。如2013年6月,我国银行间市场的利率水平出现了大幅度上升,央行不得不通过公开市场操作手段向商业银行注入大量的货币资金予以缓解;而与此同时,我国货币市场上的M0水平仍然保持较快速上涨,总规模达到54413亿元,增速达到9.5%,现金和活期存款没有得到有效利用和配置。技术市场更是如此,我国知识产权制度已经建立并运行了20多年,但依托知识产权市场来配置的技术资源屈指可数,企业对技术转让更愿意采用内部化的方式开展。2013年,我国专利申请数量仅次于美国居世界第二位,但技术交易总额只达到6000亿元(含内部转移定价但签订标准技术转让合同的行为),技术交易市场的深度和广度仍有待进一步拓展。
(三)市场规则不统一。市场经济的本质属性是公开、公平、统一和法治,要求所有合法产权在市场运行中的地位平等,要求市场价格机制、分配机制、竞争机制在全国范围内保持实质上的公平和统一,要求市场主体获得同等的准入机会和政策管制标准,但我国部门保护主义和地方保护主义仍大量存在,并对市场产生较大扭曲。这些因素的存在和演化,将极大地扭曲市场的资源配置功能和企业的市场公平竞争意识,从而导致市场机制的链条从“企业——竞争——市场优势——利润”转变成“企业——权力——行政垄断优势——利润”,企业不求创新,不求发展和转变,而过度关注与政府部门或个别领导的关系,以谋求不当的市场利益和机会。
(四)产业结构优化的动力不强。我国当前的问题很大程度上是“市场竞争不充分”的问题。市场竞争不充分的原因既包括机制上的,又包括结构上的。机制上的竞争不充分主要受到市场秩序和市场规则的影响;而结构上的市场竞争不充分主要是市场缺乏有效的奖优汰劣机制,从而导致资源的沉淀、没有效率和过度消耗,并导致我国产业结构调整缺乏动力和压力,并影响了产业升级所需要的资源支撑和市场空间。以缺乏有效的退出机制为例,我国家电产业是世界上产量最大而且价格竞争最为激烈的产业,但由于缺乏退出机制,导致市场竞争始终于无序的状态,旧的企业退不出去,而新的技术、产品和企业又由于价格的过度竞争而无法建立起来,产业在形成短期的优势之后,迅即走向衰退。股票市场也是如此,已经上市的企业由于拥有这个垄断资源,带来了其事实上的风险偏好,并形成市场价格的异化,哪家企业亏损就可能有新的东家通过买“壳”的方式入主亏损企业,价格不仅不走低而且还愈发提高,并形成了抑价、市盈率高和个人投资者占比较高的独特运行规律。
除了上述内容以外,我国经济体制还存在科技创新能力不强、发展方式粗放、城乡区域发展差距和居民收入分配差距较大等问题。我们需要高度重视、深入分析,将其内化为改革的动力和改革对象,提升改革的系统性、整体性和协同性。
二、经济体制改革的基本思路
经济体制改革是全面改革的重点和牵引机制的着力所在,涉及的经济问题非常全面,提出的改革任务也最为艰巨。如何从纷繁复杂的经济现象出发,将利益主体各异、运行规律迥然的各项经济改革措施完整、统一、有序地整合起来,就成为我们推进经济改革,坚持顶层设计和摸着石头过河相统一的重要体现。从总体上看,经济体制改革在思路上表现出如图1所示的特点:
(一)发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场在资源配置中的决定性作用是十八届三中全会的重要论断和创新所在。从进一步发挥市场功能、维护市场统一和提升市场效率的角度出发,《决定》将市场的地位从资源配置的基础性地位提升到决定性地位。习近平同志明确指出,“作出‘使市场在资源配置中起决定性作用’的定位,有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念,有利于转变经济发展方式,有利于转变政府职能,有利于抑制消极腐败现象”。从理论构成出发,市场在资源配置中的决定性地位将具有以下三个方面的特征:
一是资源原则上都应该由市场来配置。这一要求突破了“基础性作用”条件下的政府对资源配置的预划分问题,政府不再区分资源的属性,而是按照产权要求和市场机制的需要将所有的资源都交由市场配置。受到市场发育程度、覆盖范围和措施手段的影响,市场对资源配置的能力和效率有一个循序渐进的过程,政府在其中要积极发挥作用,拓展市场范围、完善市场机制、丰富市场手段、提升市场效率,从而将市场的功能更好、更大范围地发挥出来。
二是明确由政府本身所属的资源,仍可由政府承担配置责任,但在配置过程中尽可能的采取市场化的配置方法。例如政务服务资源的配置问题,政府一般采用对事业单位养人、养事的方法来满足政务服务的需求,这种方法既缺乏效率,又过于刚性,如果人员的选拔和任用中缺少相关的监督机制,还将造成人浮于事的局面,政府资源低效率运行。在市场发挥“决定性作用”的情况下,政府对自身资源的配置方式也要遵循市场机制的基本原则和方法,坚持各类主体一律平等,在公开公正的基础上,通过招投标等市场手段更为合理的配置政府资源,并通过政务服务市场化改革推进事业单位的改革。
三是市场对资源的配置结果,除非有法律上的授权,否则任何人和组织不得随意改变甚至是侵犯。这一方面要求政府转变观念,增强服务意识,尊重市场规律;另一方面也要求大幅度提升政府治理体系和治理能力的法治化水平,相关的税收、征收、征用和动员等可以对市场配置结果形成再分配的手段,也将统统置于法律的框架下,按照法律规定的原则、程序和内容开展。某些地区和部门出现的强行改变产权属性、强制要求捐款捐物和强迫购买政策性资源的做法也将被严格禁止,以维护合法财产权利的有效性和市场配置结果的权威性。
(二)更好地发挥政府作用。政府与市场不是简单的分离,而是要在尊重市场决定性地位的前提下,更好地发挥政府作用。根据《决定》的要求,政府要在市场运行中做好“解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这一要求将简单的市场与政府“各安其道”的思路进行了重大调整,维护和提升市场的完整与效率成为政府的重要责任,而减少对市场的干预则是继承和发展了“各安其道”的要求。
解决市场体系的不完善包括范围、结构、机制和手段四个方面。从范围来说,我国市场中存在大量的市场力量所无法进入的领域,这些领域中只有部分类似于公共产品的配置是因为市场失灵所导致,更多的则是由于行政管制或是垄断所形成范围限制等。市场结构则表现为重要的要素市场尚在缺位的状态,商品市场的流通限制和成本过高等等。市场机制则表现为市场价格机制出现了部分扭曲或失灵,如农产品、资源类产品等,同时市场的创新机制受到知识产权保护较为薄弱的影响,而形成了大量的“山寨”现象。市场手段仍不够科学完善,非价格竞争较少,而价格竞争较为激烈,导致产品同质化和低端化,而缺少优胜劣汰机制,也使得低水平经营的企业和资源无法有序退出,从而影响整个经济的转型。政府正是要从上述四个方面出发,拓展市场范围、优化市场结构、完善市场机制、丰富市场手段,从而使市场更好的发挥其在资源配置中的决定性作用。
解决政府干预过多问题的关键是做好简政放权。要调整原有的思路,即市场存在失灵的地方就是政府发挥“看得见的手”的地方,政府对市场的干预需要依托于以下三个原则展开,即:市场做不好,政府能不能做得更好?如果也不能,资源仍需由市场来主导配置,政府协助市场完善机制、提高效率;市场做不好,政府可以做好,但政府通过完善市场之后,可以做得更好,则应通过相关政策完善市场,通过市场来做得更好;市场可以做好,政府也可以做好,政府应该主动向市场机制腾空间,正确发挥市场效力,不扭曲不干预。
解决政府监管不到位的问题主要将政府部门从不必要的宏观争议中解脱出来,通过完善法律和行政法规形成政府监管的基本框架;同时,将政府对企业具体行为的管制中释放出来,立足于企业经营的合规性和产品的合格性来开展好相关监管工作。政府监管不是政府管制,监管不具有明显的准入前限制,不具有明显的规则争议,不具有对企业具体组织形态和运行机制的约束,不具有对企业微观决策的干预,而对于法律和行政法规要求下的企业行为和产品标准则是政府监管的重点内容。
(三)促进社会公平正义,增进人民福祉。促进社会公平正义,增进人民福祉是改革的出发点和落脚点。这一结论对于中国特色社会主义理论体系具有认识论和方法论角度的创新。首先是促进社会公平正义,将传统认识论和方法论从结果导向内嵌于过程之中,也即追求并实现美好的结果必须在公平正义的过程中来实现,任何人、任何组织都不得在没有法律授权的条件下通过损害一部分人的合法利益来追求更好的结果。其次是增进人民福祉,这是“三个有利于原则”在当前改革背景下的新表述,即将“有利于提高人民生活水平”提升为“增进人民福祉”,所涉及的内容更为全面,表述也更具有与时俱进的特点,同时,将“有利于发展社会主义生产力”和“有利于增强社会主义国家综合国力”与人民福祉统一起来,发展的目的是为了人民,而发展的过程则需要处理好短期和长期、静态和动态、规模和结构的问题。
上述三个方面,既具有各自的独立性,又相互紧密的连结在一起,形成如图1所示的传动齿轮的结构。其中,市场对资源配置的决定性地位处于最基础的动力环节,然后推动政府更好地发挥自身作用,并在坚持促进社会公平正义,增进人民福祉的要求下,启动、推进并开展整个经济体制改革。
三、经济体制改革的基本架构
经济体制包括四个层面,第一个层面是制度层面,即经济制度的改革问题;第二个层面是机制层面,即市场机制的完善问题;第三个层面是结构层面,即市场结构的缺失和补充问题;第四个层面是政府与市场的关系,即政府在市场中的作用和影响的问题。上述四个方面的内容,形成了6个类别的改革,并涉及到22项主要问题,这个结构,可以归纳为图2所示的情况。
(一)经济制度改革。经济制度改革主要是在完善现代产权制度的前提下,正确处理公有制产权和非公有制产权的地位、属性和作用的问题。《决定》中用两个“毫不动摇”明确指出了这一改革的目标,即:必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力;必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力。在两个“毫不动摇”之外,《决定》还对混合所有制的地位、性质和作用作出了全面的改革部署,通过混合所有制经济的发展,提高经济产出规模和效率;通过混合所有制的改革,探索国有企业管理体系和经营方式的创新;通过混合所有制的完善,更好地将经济增长成果惠及更多职工和群众。
(二)市场体系改革。市场体系包括国内市场体系和国际市场体系两个方面。为了更好地利用“国内国外两种资源,国内国外两个市场”,十八届三中全会对市场体系改革的基本框架包括国内市场和与国际市场相衔接的国内市场两个层面。首先是国内市场体系的建设和完善。改革强调统一开放、竞争有序的市场体系建设;强调市场主体的自主经营、公平竞争;强调购买方和消费者的自由选择、自主购买和消费,以及消费提升;强调商品市场和要素市场的完善,以推动商品和要素形成自由流动、平等交换的良好局面。在市场体系加快建设的同时,还要深入开展市场领域的相关改革,着力清除市场壁垒,拓展市场范围,提高资源配置的效率和公平性。其次是完善国内市场与国际市场的衔接,形成对外开放的新局面。《决定》强调:“适应经济全球化新形势,必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势,以开放促改革。”也即对外开放从单纯的资源利用和市场开拓转变为要素流动、资源利用、市场拓展、机制融合和竞争优势的一体化,对外开放的地位和作用从单纯的“用”的层面演进到“体”与“用”的结合。
(三)经济结构改革。我国当前最大的经济结构问题是城乡二元经济结构,而解决这一问题的关键是推进城乡一体化的发展和改革。城乡一体化包括要素的公平化、财产的同质化、农村的现代化和新型城镇化等内容。要健全体制机制,大力推进以上各项构成内容的改革深化,同时注重改革措施的协同性,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。城乡二元结构在产业化、农业现代化和新型城镇化的共同推动下得到有效的改善,从而让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。
(四)政府与市场关系。政府与市场的关系包括政府对市场的宏观调控和财税体制改革两个方面。首先是宏观调控体系改革。宏观调控体系的改革强调四项内容:第一,政府不能直接干预市场的微观运行,对市场的具体业务在加强依法监管的同时,减少和取消审批,做好简政放权;第二,政府要推进自身组织体系的改革,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制,减少行政层次,提升行政效率,完善行政架构;第三,政府要将自身资源和行为空间市场化,推进事业单位改革,打造政务服务市场,推进政府采购、政府服务、政府监管的市场化和透明化;第四,保持宏观经济稳定,积极使用财政、货币和产业、价格等手段,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险。其次是财税体制改革。十八届三中全会对财税体制的地位作了全新的表述,即“财政是国家治理的基础和重要支柱”。既然全面改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化,那么财政的属性也就成为这次全面综合性改革的基础和关键支撑。另外,在财政职能上,也从公共财政的“国家财政——社会公众”的模式转变到“国家财政——政府治理——社会公众”的新模式。既不通过对发展机遇的扭曲和剥夺,在短期内片面取悦公众利益,导致改革、发展、稳定的失衡,或导致“中等收入陷阱”风险的集聚;又强调政府的职能和义务,提升国家治理水平和财政资金的使用水平,避免决策失误、执行浪费和效率损失。在此基础上,《决定》强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
责任编辑 张蕊
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