山东是人口大省，也是老年人口大省。截至2012年底，60岁以上老年人口达到1682万人，占总人口的17.4%，其中80岁以上老年人口近210万人，占老年人口的12%。人口老龄化呈加速发展趋势。“十一五”以来（不含2013年），山东省各级财政社会福利投入22.18亿元、福彩公益金投入50多亿元，支持社会养老服务体系建设。特别是机构设施建设方面，累计筹措资金36亿元，实施敬老院改造“540工程”、社区老年福利服务星光计划、农村扶老福利工程和情系夕阳等一系列养老服务机构建设工程。2013—2015年，省级财政将连续三年安排专项资金用于支持加快推进社会养老服务体系建设，其中2013年已安排13亿多元。据2013年三季度不完全统计，省、市两级和部分县（市、区）已安排资金近30亿元，新增养老服务机构543处、城市社区老年人日间照料中心1152处，各类养老机构数达到2572家，新增养老床位约8.9万张，养老机构床位和社区留宿及日间照料床位达到44万张，占老年人口数27.5%，建成县级养老服务信息平台34处，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系正加快形成。

积极谋划，组合出拳，推动养老服务业加快发展

（一）规划引领，明确定位，有序推进。坚持规划先行，既有大规划，也有小规划。在省内外广泛调研基础上，制定出台了山东省首个社会养老服务体系建设五年发展规划，明确了发展目标任务。“十二五”期间，首先推动养老服务设施建设，到2015年，各类养老床位总量达到57.7万张，实现每千名老年人拥有养老床位30张，日间照料服务覆盖全部城市社区和半数以上农村社区，基本实现养老服务信息平台覆盖全省城乡社区和养老护理员全员持证上岗。同时，统筹推进养老服务补贴、护理补贴、80岁以上贫困老年人高龄津贴等养老服务政策建立完善。目前，部分市县已探索建立上述养老服务制度；从全省层面上进行了论证分析，拟定了制度建设方案，本着积极稳妥、逐步推开的原则，2013年9月出台了80岁以上贫困老年人高龄津贴制度，将于2014年出台失能、半失能贫困老年人护理补贴制度。

在五年发展规划引领下，2012年底，山东省政府制定了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，坚持政府引导、市场运作，理清政府、社会与市场三者关系，明确政府在其中的地位和作用，细化出台了一系列政府推动养老服务体系建设的组合政策。政府重点加强制度、规划、筹资、服务、监管等方面职责，出台政策、引导投入、培育市场、实施监管，充分发挥市场配置资源的基础作用，采取公建民营、民办公助、购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量参与养老服务，促进有序竞争，形成政策引导、财政扶持、多方参与、市场运作的良性发展机制，避免形成政府大包大揽、养人养机构的低效率模式。政府主要提供公益性养老设施和服务，解决孤老优抚对象、“三无”老人，及部分家庭困难的失能、半失能老年人等养老问题；中低收入老年人的养老服务，通过政府扶持、市场配置，实现社会供给；较高层次的养老服务由商业化的高端养老服务机构供给、政府监管。

（二）政府撬动，民资进入，市场运作。积极发挥财政杠杆作用，设立养老产业发展引导资金，制定出台“补、贴、奖”等一套组合政策，帮助解决企业和个人所关注的产出效益低、投资回收期长、初始融资难等实际问题，吸引社会资本投入。

一是采取以补代建的方式对民办养老机构给予一次性建设补助和运营补贴，降低建设成本，解决营业初期实际运营困难，扶持社会力量加快养老服务机构发展。“十二五”期间，省级对东、中、西部地区符合条件的福利性、非营利性养老机构，用房自建、达到规定数量床位、符合有关部门规定资质条件的，按核定床位分别给予每张床位4500元、5500元、6500元一次性建设补助；对改造用房和租赁用房且租用期5年以上，达到前述条件的，按核定床位数分别给予每张床位2000元、2500元、3000元一次性改造补助。对已运营、具备一定规模、符合条件的民办非营利性和公建民营养老服务机构，按实际入住人数和床位占有率连续三年给予运营补助，其中对自理、半自理和完全不能自理老年人分别补助每人每年360元、600元和720元。在省级带动下，各市均已出台扶持政策，提高了补助标准。

二是完善财政奖补机制，加大奖补力度。自2008年起，山东省级财政每年安排专项资金，对运营良好、示范性较强的养老机构予以奖补扶持，发挥财政奖补政策的导向作用，引导社会资金加大投入，不断加强机构自身发展，提升整体服务水平。目前已累计投入3400万元，采取“以奖代补”方式，对近170家优秀城镇养老服务机构进行了奖励，对加强养老服务机构规范化建设、促进自身发展，收到了良好的社会效果。

三是政府搭建供需信息服务平台，促进居家养老服务市场形成。坚持走社会化路子，政府在供需双方之间建立能够实现供需双向交流的服务平台，通过招标采购确定居家养老服务机构。信息服务平台作为“中枢神经”，接到老年人呼叫服务需求后，立即安排相应服务机构上门服务，结束后将服务情况反馈信息数据中心。利用政府公信力为供需双方建立交易服务桥梁，可促进社区和居家养老服务市场加快形成，实现产业化发展。省级对县级养老服务信息平台建设，按每个100万元标准择优以奖代补。

四是按照政府与社区共同建设、建成后社区管理服务的方式，支持加快社区老年人日间照料中心建设。对达到《社区老年人日间照料中心建设标准》规定的一、二、三类建筑面积的城市社区日间照料中心，省级每个分别资助25万元、20万元、15万元。结合小城镇建设和新农村建设，积极推进农村社区养老和开展农村养老服务试点，即将出台扶持政策，对农村社区（或村民委员会）集体投资建设和管理，为农村老年人提供就餐、文化娱乐、精神慰藉等照料服务的农村社区老年人日间照料中心和老年互助养老服务设施等公益性养老服务场所，省级按一定标准给予奖补。

五是采取分级培训、政府补贴的方式，加大养老护理员培训力度。省、市、县三级分别培训高级、中级、初级养老护理员。省级依托高校和职业院校、大型养老服务机构设立养老护理员培训基地，对参加省组织的高级护理员培训的人员，每人补贴2000元。通过上下联动，分批培训，逐步提高养老服务队伍专业化水平。

（三）立足长远，配套统筹，优先发展。首次从省政府层面明确要求，今后城市新建住宅小区开发建设和旧城改造，要将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案，同步规划、同步建设、同步竣工、同步交付使用，避免“先天规划不足，后天改造拆迁”，付出巨大经济成本和社会代价。同时，将养老服务建设项目用地纳入年度建设用地计划，非营利性老年人社会福利设施，经民政部门审核确认后，依法划拨用地。对其他养老服务建设项目用地，按规定以土地有偿使用方式供地，并在地价方面给予适当优惠。2013年，省政府专门安排了一定数额用地指标，支持各地养老服务机构建设。

（四）税费减免，政策扶持，降低成本。在加大政府投入扶持的同时，更加注重政策扶持，降低各类养老服务机构运营成本，增强行业吸引力。进一步梳理明确了国家和省出台的免征耕地占用税、营业税、所得税、城市维护建设税、教育费附加等免税政策；细化出台了城市建设管理费、有线电视建设与维护费、防空地下室建设费等收费减免政策，以及水、电、暖、气等享受居民生活收费标准等优惠政策；研究出台了征地管理费、水土保持设施补偿费、水利建设基金、残疾人就业保障金、排污费、环境监测服务费等行政事业性收费减免政策，使扶持政策更具操作性、实用性，积极发挥政策扶持应有的作用。

社会养老服务体系建设仍处起步阶段

近年来，山东在推进社会养老服务体系建设方面进行了一些探索，取得了一定成绩，但仍处于起步阶段，现有养老服务设施离人口老龄化需求、建设任务目标还很远，持续投入压力很大，比如山东乡镇敬老院还有40%未达到国家最低星级建设标准。在实际推进过程中，除此之外还面临着一些突出矛盾和问题，有的是全国性，有的是区域性的，集中表现在两“不高”、两“不强”、两“不足”。

——“两不高”：一是民间资本参与积极性不高。养老服务行业属于微利产业，具有投入大、利润低、风险高、投资回收期长等特点，对社会资本吸引力不强。已进入该行业的，积累资本再投入的能力也有限。民间资本进入该行业以追求利润为目的，纯慈善或公益性的极少。目前民办养老机构多登记为非营利组织，现行制度规定不允许其进行利润分红，获取的少量利润要继续投向机构建设，对以追求利润为目的的民间资本就失去了吸引力。若养老机构注册登记为企业，则享受不到相关的优惠政策。从山东看，政府出台的投入和扶持政策力度很大，也很有诱惑力，前来咨询的个人、社会组织、企业很多，但观望的多、付诸实施的少，究其原因主要在于此。二是产业发展集聚度不高。目前，养老服务市场处于自然发育初期，产业发展的市场、政策机制均未形成。已形成的养老服务市场主要集中在住和吃方面，而针对老年人的护理保健、养老房产、老年旅游、养老理财、商业保险、养老产品研发等大多刚刚萌芽，甚至仍处在空白状态，老年用品研发、生产和销售较少，没有形成规模的专门老年用品市场，养老服务产业链尚未形成。养老产业市场潜在需求庞大，供需双方尚处于磨合期，实际需求转化不足，亟需政府培育和引导。

——“两不强”：一是养老服务法律保障力不强。目前养老产业的行业标准规范、配套法律法规还很不健全，导致不正当竞争和服务质量不高，影响了社会资本和老年人参与社会养老的积极性。从运营机构角度看，遇到老年人意外伤害、去世等情况，无“法”可依，正常运营受到很大影响；从老年人角度看，担心服务质量不高，入住养老机构的意愿不强。二是优惠政策落实执行力不强。当前制约养老服务设施建设的最大问题是土地。建设城镇养老服务机构选址需在城区内或交通便利的城市周边地区，获取土地指标难，建设成本高昂。社区和居家养老服务发展受场所制约，老社区没有预留社区养老服务用房，新建小区也没有硬性规定必须配套一定面积的服务用房，无论购买还是租赁成本都很高，这已成为制约养老服务业发展的瓶颈性问题。另外，国家和省出台的税费减免扶持政策中，税收和行政事业性收费政策落实相对较易，但市场化的水、电、暖、气、网等收费优惠政策落实较难。

——“两不足”：一是养老服务人才支持力不足。目前，除少数公办福利机构有为数不多的经过专业训练的护理员外，绝大部分养老机构护理员文化水平不高，没有受过专业培训，养老服务大多停留在基本生活照料上。一方面认识有偏差，认为养老服务工作社会地位低、工作不体面，具有专业知识的年轻人不愿从事这项工作；另一方面工作环境差、劳动强度大、薪酬待遇低等客观条件使岗位缺乏吸引力；再者缺乏相关专业培训，尚未实行持证上岗制度等。二是养老服务供需结构均衡性不足。一方面，目前各类养老服务机构数量较少，服务质量和服务水平不高，提供的养老服务种类少、层次低，与庞大的社会养老服务潜在需求相比还存在很大差距。另一方面，养老服务供过于求和供不应求的结构性矛盾突出，比如机构服务方面，以收养全自理老人为主的养老服务机构，因规模小、条件差，入住率很低，运营艰难。许多各级政府办的福利院、敬老院，因盲目求大，床位严重过剩，而医护（半护理、全护理）型、环境条件好的高档养老机构数量较少，供不应求，甚至有的需要排队等待好几年。

不断推进社会养老服务体系建设

（一）搞好统筹规划。社会养老服务体系建设要纳入城乡建设规划，同步设计，同步建设，以节省投入。建议从国家层面明确社会养老服务设施建设用地政策，将社区和居家养老服务用房，按老年人口量化列入城市建设公建配套，着力解决规划难、用地难、用地指标少、先天规划不足问题。同时，在现行法规制度框架下，研究将部分非营利性养老服务机构扶持和优惠政策，适用于工商登记的营利性养老服务机构，增强对民间资本吸引力，拓展民间资本进入渠道，吸引民间资本建设养老服务机构。另外，政府要积极宏观调控，合理布局养老服务资源，避免重复、浪费。

（二）加大扶持力度。一方面，加大资金投入力度，保障公益性养老服务和设施供给，扶持社会力量发展养老服务事业。另一方面，加大政策扶持。地方在税费减免方面的权限有限，应从国家层面，出台更多的促进养老服务业发展的税收优惠和收费减免政策。比如，民办养老服务机构前期运营较为困难，在不考虑固定资产折旧情况下，平均前5年难以实现运营收支平衡，特别是前3年是最困难期，亟需免税政策扶持。

（三）完善行业监管。在社会化养老服务体系中，政府应更多地发挥协调和监管角色，加快养老服务信息化建设，把各类养老服务机构纳入政府实时监管，定期对养老服务机构和组织进行服务质量评定和审核，并及时向公众公布。同时，加强养老服务法制化建设，加快出台完善配套的服务标准和规范，保证养老服务质量，降低养老服务机构、政府和机构老年人三方的风险；明确机构养老、社区养老、居家养老、互助养老等模式的内涵和定位，采取购买服务方式，积极培育社会组织，引导更多社会组织参与进来，加强行业自身管理与监督。

（四）加强人才培养。要重视对养老服务行业的人才培育和从业人员的资质管理。制定相关的考核和资质鉴定标准，保证社会工作人员、机构管理人员、一线服务人员等各个岗位角色的知识和技术水平，并对部分岗位从业人员的资质进行定期审核。通过政府补贴、纳入就业培训计划等方式，加强从业人员技能培训，不断提高养老服务队伍专业化水平。养老服务机构作为非营利性组织，具有一定公益性，政府应积极给予就业政策扶持，研究将部分养老服务机构工作岗位纳入公益性岗位管理，由政府给予补贴，对毕业大学生和就业困难人员到养老服务机构就业，参照公益性岗位给予社保缴费补贴和岗位补贴政策，降低养老服务机构运营成本，增强养老服务机构就业吸引力。

责任编辑 刘慧娴