时间:2020-02-12 作者:杨鹏 (作者单位:北京华盛中天咨询有限责任公司)
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摘要:
讲求成本和效益,是预算绩效管理的本质要求。近年来,各级财政和预算部门积极推进预算绩效管理,绩效理念逐渐深入,支出责任进一步强化,资金使用效益不断提高。但是,在预算资金管理上,“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的情况仍普遍存在,“不顾成本、不计代价”的现象还比较突出,特别是成本效益的理念和方法没有得到深入应用,造成支出责任淡化、资金效率低下,预算绩效管理的应有作用没有得到充分发挥。为进一步提高预算资金使用效益,亟需借鉴国际先进的成本效益分析理念,运用科学的绩效管理方法,完善措施,抓住重点,创新管理理念和方法,不断深化预算绩效管理。
一、预算资金成本效益分析的含义
20世纪30年代,美国就采用成本效益分析进行公共财政支出决策与评价。经过数十年的发展,成本效益分析在西方主要发达国家得到广泛运用,成为西方国家绩效预算的重要内容。
预算资金成本是指为实现预算绩效目标投入的总资源,涵盖所有财政性资金。预算资金效益是指运用预算资金的投入而实现的产出及其影响,包括经济效益、社会效益、...
讲求成本和效益,是预算绩效管理的本质要求。近年来,各级财政和预算部门积极推进预算绩效管理,绩效理念逐渐深入,支出责任进一步强化,资金使用效益不断提高。但是,在预算资金管理上,“重分配、轻管理,重支出、轻绩效”的情况仍普遍存在,“不顾成本、不计代价”的现象还比较突出,特别是成本效益的理念和方法没有得到深入应用,造成支出责任淡化、资金效率低下,预算绩效管理的应有作用没有得到充分发挥。为进一步提高预算资金使用效益,亟需借鉴国际先进的成本效益分析理念,运用科学的绩效管理方法,完善措施,抓住重点,创新管理理念和方法,不断深化预算绩效管理。
一、预算资金成本效益分析的含义
20世纪30年代,美国就采用成本效益分析进行公共财政支出决策与评价。经过数十年的发展,成本效益分析在西方主要发达国家得到广泛运用,成为西方国家绩效预算的重要内容。
预算资金成本是指为实现预算绩效目标投入的总资源,涵盖所有财政性资金。预算资金效益是指运用预算资金的投入而实现的产出及其影响,包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度等。
预算资金效益分为可量化的效益和不可量化的效益。其中,可量化的效益包括能够用货币衡量的效益、用实物单位衡量的效益、以比率或指数形式体现的效益。度量的原则是能用货币衡量的尽量用货币衡量,能够量化的尽量量化,对于不可量化的效益进行定性描述并进行充分论证。
预算资金成本效益分析,是指为了实现预算资金的绩效目标,对不同方案的成本和效益进行衡量比较,通过权衡每个方案的净效益,作出估计和评价,为科学决策提供有力依据。其基本思想是讲求效益,即用尽可能少的预算资金取得尽可能大的效益。
二、预算资金成本效益分析的步骤
(一)明确任务目标,测算成本。根据政府战略规划、部门职责、年度工作计划及事业发展需求,明确事业发展任务目标,确定相对具体细化的任务数量;归集需要耗费的人力、物力等全部成本费用,尽量做到成本费用结构优化、项目齐全,不缺项漏项;收集整理相关成本费用的支出标准。在此基础上,合理地测算各项成本费用的支出金额,形成总的资金投入需求。
(二)收集预期产出信息,预测效益。收集整理完成任务目标的产出信息,从经济、社会、环境、持续影响等方面,对产出效益做出测算估计。对于可以货币化的效益,要用货币形式表示;对于可计量但不能货币化的效益,要以实物量、比率、指数等形式表示;对于不可度量的效益,要以分级定性的形式描述。
(三)进行成本效益分析,优化决策。根据测算的资金投入和产出效益,运用成本效益分析方法进行对比选优。效益可以货币化的,采用净现值法、内部收益率法、效益成本比等方法,进行项目选优,以同等预算资金而取得净效益最大者为最优。效益可以量化但不能货币化的,以产生单位效益量所需要投入的资金与历史数据、行业标准、定额标准等进行比较,进行项目优化调整,以同等效益量而投入资金最少者为优。效益不可量化的,采用专家评估、公众测评等方法,进行分级定性和项目评定,以取得同等程度效益而投入资金最少者为优。
(四)运用成本效益分析结果,加强全过程预算绩效管理。运用成本效益分析结果,对预算资金投入进行优化调整,以此为依据编制部门预算,设立预算绩效目标。预算执行过程中,以绩效目标确定的成本效益分析内容为依据,加强对实际成本与预期效益的监控,保证预期效益的实现。预算执行完毕,以成本控制和预期效益实现程度为主要内容,做好绩效评价工作,加强评价结果的反馈和运用。
三、加强预算资金成本效益分析的工作要求
预算资金成本效益理念应贯穿于预算绩效管理的全过程,将成本效益分析方法用于预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施等各个环节,进一步完善预算绩效管理机制。
(一)以成本效益分析为基础,加强预算绩效目标管理。深入进行成本效益分析是科学合理地编制预算和设定预算绩效目标的基础。预算部门(单位)在编制预算时,要运用成本效益分析,重点是加强对项目的成本效益分析,把项目的全部寿命期作为一个整体来考察,对成本和效益进行全面的分析和衡量,进行项目选优、投资优化调整,以此设立体现成本效益的预算绩效目标,建立起科学的预算资金支出决策机制。预算部门(单位)在申报绩效目标时,要一并报送关于成本效益分析的说明材料,包括项目成本效益测算的依据、具体方法的选用、优化调整的过程、分析结论,以及项目的限制条件、制约因素、潜在风险等,作为财政部门进行预算审核的参考资料。财政部门依据国家相关政策、预算资金支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等,对预算部门(单位)编报的部门预算及其绩效目标进行审核,将成本效益的配比情况作为重点关注内容。对于预算部门(单位)已开展成本效益分析,且程序严密、分析客观、成本效益良好的,可直接通过初审,进入预算编制下一环节;对于预算部门(单位)未开展成本效益分析,或者已开展成本效益分析但存在故意夸大或缩小成本效益、方法选用不科学等情况而导致结论不合理的,财政部门应将审核意见反馈给预算部门(单位),要求其进行调整、修改。财政部门在安排预算时,加强预算资金需求审核,优先考虑成本效益突出的项目,做到“多中选好,好中选优”,保证有限的财政资金发挥更大的使用效益。同时,财政部门应加强成本效益分析,将成本效益分析理念和方法用于支出结构优化、资源合理配置、财政宏观调控等,从整体上关注财政支出的成本效益,进一步改进和加强财政管理。
(二)以保障成本效益实现为重点,提高绩效运行监控效果。在预算执行过程中,财政部门和预算部门(单位)要加强对绩效目标实现情况的跟踪监控,及时掌握支出执行进度、项目实施进程、效益实现程度等情况,注重控制成本,加强效益预测。发现与绩效目标严重不符的,要重点监控。对重点监控项目,要分析出现偏差的原因,对组织不力、管理不善等可控因素的影响而导致项目执行出现偏差的,要采取措施,排除不利因素的干扰,尽可能保障预期效益的实现。对政策变化、突发事件以及某些项目限制条件发生改变等不可控因素而导致项目执行出现偏差的,要对预期效益实现的可能性进行评估,并根据实际情况重新测算项目的成本和预期效益,运用成本效益分析方法对项目再次进行论证,为项目是否继续实施提供决策依据,为合理安排后续财政资金提供参考。对于经论证应继续执行的项目,要相应调整预算和绩效目标;预计无效益、低效益的项目,建议停止执行,避免更大的资源浪费。
(三)以反映成本效益为主线,进一步加强绩效评价工作。进行绩效评价时,要将成本分析、效益分析和成本效益综合分析作为绩效评价工作的主线,将成本控制水平、效益实现程度、成本效益配比情况等作为绩效评价结论的重要依据。成本分析要关注支出的真实性、合理性和相关性,重点审查资金使用过程中是否存在不合理开支、资金浪费、挪用等现象,并将实际成本与计划成本对比,对超支的原因进行分析和描述,在此基础上对成本控制水平作出评价。效益分析要全面反映资金取得的实际效益,包括经济效益、社会效益、生态环境效益、可持续影响等,并将实际效益与预期效益逐项对比,对未能达到预期的,要开展原因分析。成本效益配比分析,主要是将单位投入成本获得的实际效益数据,与预期的、历史的或者其他项目的数据进行对比,对低成本高效益的,要予以表扬或继续支持,并在以后年度安排预算资金时,对相同或类似支出项目优先考虑;对高成本低效益的,要进行深入分析,查找原因,提出建议,改进管理。同时,按照“谁用款、谁负责”的原则,对未按照要求开展工作而导致资金使用效益低下的部门及其责任人员,进行追踪问责。
责任编辑 李烝
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