时间:2020-02-12 作者:王薛红 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
我国彩票业始于1987年,以筹集社会闲散资金支持公益事业发展为主要目标,在“取之于民,用之于民”的发行原则指导下,实现了“从无到有”,“从小到大”的跨越式发展。近年来,随着彩票发行管理体制的不断完善以及计算机通讯技术的广泛应用,彩票发行逐步呈现出“管理科学化、玩法多样化、渠道多元化、人员专业化”等新特点,进一步推动了市场的快速增长。
1987年至2012年,我国通过发行彩票累计筹集彩票公益金4211.33亿元,其中筹集福利彩票公益金2530亿元,体育彩票公益金1681.33亿元,成为促进社会公益事业发展不可或缺的重要资金来源。
一、彩票发行面临的政策环境和形势任务
(一)当前政策环境分析。随着以《彩票管理条例》为主的彩票管理政策体系的确立,进一步明确了以财政部门、民政部门和体育部门为主的监管体制,以及民政、体育部门管理下的福利彩票和体育彩票发行销售机制,促使彩票管理发行逐渐法制化、规范化。同时对彩票发行销售工作提出了更高的要求:强调日常管理制度化,减少人为因素影响;强调工作流程规范化,明确各部门和岗位职责;强调决策的科学化,从“摸着石头过河”和“边走边看边干”转变为借助于客观和严谨的管理办法实现...
我国彩票业始于1987年,以筹集社会闲散资金支持公益事业发展为主要目标,在“取之于民,用之于民”的发行原则指导下,实现了“从无到有”,“从小到大”的跨越式发展。近年来,随着彩票发行管理体制的不断完善以及计算机通讯技术的广泛应用,彩票发行逐步呈现出“管理科学化、玩法多样化、渠道多元化、人员专业化”等新特点,进一步推动了市场的快速增长。
1987年至2012年,我国通过发行彩票累计筹集彩票公益金4211.33亿元,其中筹集福利彩票公益金2530亿元,体育彩票公益金1681.33亿元,成为促进社会公益事业发展不可或缺的重要资金来源。
一、彩票发行面临的政策环境和形势任务
(一)当前政策环境分析。随着以《彩票管理条例》为主的彩票管理政策体系的确立,进一步明确了以财政部门、民政部门和体育部门为主的监管体制,以及民政、体育部门管理下的福利彩票和体育彩票发行销售机制,促使彩票管理发行逐渐法制化、规范化。同时对彩票发行销售工作提出了更高的要求:强调日常管理制度化,减少人为因素影响;强调工作流程规范化,明确各部门和岗位职责;强调决策的科学化,从“摸着石头过河”和“边走边看边干”转变为借助于客观和严谨的管理办法实现决策的科学化;强调队伍的专业化,岗位技能和专业知识相结合的综合素质的提升;强调服务意识的强化,作为窗口行业,增强基层销售队伍的服务意识。目前由于市场发展速度较快,各种新事物、新问题不断涌现,因此需要现有政策和管理工作具备一定的前瞻性,对于未来可以预见到的问题应纳入现有政策框架内,尽量避免“政策过分滞后于市场”的情况。
(二)面临的主要机遇。随着我国经济持续发展,人民生活水平日益提高,广大群众购买彩票的热情和积极性日益高涨,为彩票市场进一步扩大提供了有利的市场环境。研究表明,世界彩票业年销量占各国GDP的比例平均为0.44%,而在我国仅为0.22%,并且人均购买量与世界水平也还存在着一定的差距。由此可见,我国彩票市场的潜力远远没有挖掘出来,彩票事业有着非常广阔的发展空间。
(三)发展需要克服的障碍。一是彩票玩法发展结构还不够均衡。目前乐透型玩法的份额较大,特别是福利彩票的双色球玩法一支独大,在福利彩票年销量中的总份额超过半数,一旦遭遇市场变化或政策调整,彩票销量将产生巨大波动,不利于市场的稳定。二是福利彩票和体育彩票玩法同质竞争情况较为严重。近年来体育彩票在竞猜型玩法方面的探索和创新为体育彩票的发展注入了新的活力,因此,福利彩票应继续挖掘自身优势,形成能够与双色球玩法相媲美的多品牌玩法。三是重视量的积累应转变为重视质的提高。在彩票业连续多年保持年增速20%以上的高位增长后,2012年彩票市场的增速首次跌出20%。在市场达到将近3000亿元的规模时,除了对总量的重视,还要加强对质的积累。四是彩票业风险防范能力尚不足。由于目前计算机和通信技术在彩票中的广泛应用,对于彩票技术安全的要求进一步提高。然而由于我国尚未建立起全国统一的彩票标准体系,同时加上彩票发行技术系统维护多交由专业技术公司来提供服务,因此不仅无法有效进行事前防范,还存在严重的人为操作漏洞。五是彩票社会认可度有待进一步提高。尽管近年来彩票管理和发行部门加大了对彩票公益金使用、摇奖等环节的公开力度,但由于宣传工作不到位和标准化管理制度尚未确立,使得社会公众对于彩票发行销售工作的信任度不够,因此需要加大力度进一步提高彩票发行的“公开、公平、公正性”,着力提高彩票业的信誉度和社会正面形象。
二、彩票业的发展趋势和对策研究
(一)发展趋势。未来彩票业发展将呈现出以下特点:一是政府由直接管制转向间接参与控制。长久以来,由于彩票行业的特殊性,彩票的发行一直由政府实行直接管制。在一些国家由于争议较大,彩票的发行曾一度被中止,而在另一些国家,例如法国与瑞典,彩票业实行国有化经营。后来,随着彩票业在世界范围内的发展,一些国家开始出现了国有彩票和私有彩票共存的局面,国家对彩票的直接管制慢慢转向以完善彩票法规的间接参与控制。其表现为:彩票发行以公司组织形式企业化运作,国家在股份公司中占绝对控股地位。二是现代技术在彩票业中得到更广泛的应用。随着电视、广播和互联网等技术的发展,乐透型、透透型和数字型彩票也随之发展起来。可以想象,随着互联网技术的发展和现代通信技术的变革,彩票的销售渠道将会拓展得越来越广,新型的与新技术相适应的彩票也将会随之出现。三是不同国家和地区的协作趋势将会越来越强。其一,彩票业发展比较健全的国家和地区将会向彩票发展落后的国家和地区输出彩票设备和彩票管理技术,从而带来不同国家和地区的协作趋势;其二,不同的国家和地区为了共同开发彩票市场而进行地区协作。四是彩票新品种新玩法将会不断出现。目前,各国彩票经营者正在对即开型彩票的多样性进行不断的探索和挖掘,新品种和新玩法不断增多。五是彩票的公众形象将会不断完善。随着社会的进步和彩票业自身宣传的努力,彩票业的发展与社会公益事业的发展息息相关的观念将会深人人心,彩票的社会公众形象将会不断地得到完善。六是彩票与娱乐业、网络游戏业和体育产业将会不断地融合,共同开拓新的彩票市场。
(二)对策分析
一是科学界定彩票文化的内涵与外延。彩票文化从本质上讲,应该是属于彩票的灵魂的东西。甚至可以说,准确定义彩票的过程,本身就是一个文化问题。体育彩票所提的“体育彩票,乐善人生”的宣传口号,笔者认为就很好地把握了彩票与生俱来的娱乐本性和所筹集公益金使用方向的公益性,实际上触及的是国家发行销售彩票的合法性实质,反映出我国体育彩票管理部门对体育彩票功能和作用的定位。相比之下,福利彩票文化还需要深入探索如何将福彩文化向更加多元化的公益、娱乐、文化、艺术等精神层面的认识和转变。探索将彩票定位为“文化、娱乐、公益”的可行性,即在公益的基础上塑造彩票的文化核心价值和丰富多彩的品牌形象,确定彩票的核心价值和功能定位。因为彩票文化不仅仅是口号,还包含着我国广大彩民的信念和支持。
二是建立有效的彩民权益保护机制。我国彩票业呈现出“少人多买”和“穷人多买”的现象,这与政府部门提出的“多人少买,理性购彩”的理念相悖。按福利经济学理论提出的观点,彩票筹集公益金是政府调剂社会贫富差距的一种杠杆,其主张的理想状态是通过富人在娱乐过程中购买彩票(在国外称购买彩票的过程为“微笑纳税”),经过政府或专业机构运作,尽最大可能使困难群体受益,使社会成员间尽可能不出现负增益。国外发达国家的彩票业发展呈现出的“多人少买”的现象表明,其彩票市场的相对稳定性,彩票文化和彩票公益观念的深入人心。因此,如何吸引不同收入层次的成年人购买彩票,是直接影响我国彩票业“阳光事业,朝阳产业”的整体形象和发展定位的。在我国彩票业迅速发展的同时,应加大对彩民的保护,如支持专业研究机构尽快开展基础理论研究、开展问题彩民服务和宣传教育,最大限度地减少负面问题的产生和更深层次的社会问题出现。
三是深化我国彩票业的改革。积极研究如何在现有法律确定的体制框架下进一步梳理和理顺各方面关系和利益分配制度,深入研究影响彩票事业发展的根本问题,如管理部门之间的市场监督分工问题、管理部门与彩票发行销售机构的市场管理问题、管理部门与公安对打击非法彩票的协调和配合问题、管理部门与税务就代销彩票是否纳税的问题、中央与地方集中和留成彩票公益金比例分配的问题等。积极探讨如何建立一套具备我国自主知识产权技术和管理标准的可行方案,并以行政法规的形式在全国进行推广和落实,使彩票发行和销售的各个环节做到技术和管理的规范化,减少不可控制的彩票风险,为彩票业发展营造一个和谐的发展空间。积极引导彩票领域专业学术机构开展彩票发展问题研究工作,为彩票管理和规划提供理论参考。如深入探讨如何调整市场结构,发展彩票市场的优势,巩固现有彩票特色的彩票市场竞争优势,引导形成彩票市场有序竞争的发展格局;加大研究和创新,提高彩票游戏趣味性、购彩便利性等,吸引更多层次的彩民购买彩票,同时创新彩票销售和宣传渠道,树立彩票的文化和娱乐形象,增加彩票的吸引力;加大彩票市场政策研究,如彩票返奖率和公益金提取比例,公益金中央和地方分配比例等,为彩票产业规划和政策提供参考。
责任编辑 陈素娥
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