时间:2020-02-12 作者:刘佐
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摘要:
改革开放前,我国实行高度集中的经济、财政和税收管理体制。改革开放后,根据党的十一届三中全会确定的改革开放的路线、方针、政策和中国共产党第十四次全国代表大会确定的建立社会主义市场经济体制的战略目标,财税部门在总结新中国成立30多年来财政管理体制改革的经验和借鉴外国财政管理体制经验的基础上,逐渐形成了实行分税制财政管理体制的构想和方案,并于1994年实施。
一、分税制的提出
1978年12月22日发表的《党的第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中指出:现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应当有领导地大胆下放,让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权,实行分级分工分人负责,加强管理机构和管理人员的权限和责任,充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性。
1979年4月5日,时任中共中央副主席、国务院副总理李先念在中央工作会议上指出:中国的经济管理体制总的来看是集中过多,计划搞得过死,财政上统收统支,物资上统购包销,外贸上统进统出,“吃大锅饭”的思想盛行,不讲经济效果。这种情况必须坚决加以改变。要按照统一领导、分级管理的原则,明确中...
改革开放前,我国实行高度集中的经济、财政和税收管理体制。改革开放后,根据党的十一届三中全会确定的改革开放的路线、方针、政策和中国共产党第十四次全国代表大会确定的建立社会主义市场经济体制的战略目标,财税部门在总结新中国成立30多年来财政管理体制改革的经验和借鉴外国财政管理体制经验的基础上,逐渐形成了实行分税制财政管理体制的构想和方案,并于1994年实施。
一、分税制的提出
1978年12月22日发表的《党的第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中指出:现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应当有领导地大胆下放,让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权,实行分级分工分人负责,加强管理机构和管理人员的权限和责任,充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性。
1979年4月5日,时任中共中央副主席、国务院副总理李先念在中央工作会议上指出:中国的经济管理体制总的来看是集中过多,计划搞得过死,财政上统收统支,物资上统购包销,外贸上统进统出,“吃大锅饭”的思想盛行,不讲经济效果。这种情况必须坚决加以改变。要按照统一领导、分级管理的原则,明确中央和地方的管理权限。关系到国民经济全局的大事,全国性政策法令的制定和颁布,权力必须集中在中央。同时,在计划、财政、基建、物资和劳动等方面,要给地方以更多的权力。
同年10月4日,时任中共中央副主席邓小平在省、市、自治区委员会第一书记座谈会上指出:总的来说,中国的财政体制比较集中,有些财权需要下放给地方,使地方财权多一点,活动余地大一点,总的方针应该是这样。但是也有集中不够的。
1981年9月5日,国务院批转财政部报送的《关于改革工商税制的设想》,提出:将各项工商税制划分为中央税、地方税、中央和地方共享税,使中央政府和地方政府都有相应的财政、税收管理权。
20世纪80年代中期,随着中国经济体制改革的深化,对于分税制问题的认识也逐步趋于成熟:
在1983年至1984年推行国营企业“利改税”的过程中,财政部门提出了实行按照税种划分中央收入、地方收入、中央与地方共享收入的新型财政管理体制的主张,得到了中共中央、国务院的肯定,被写入时任国务院总理赵紫阳在第六届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》,得到上述会议批准。
1985年3月21日,国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》,规定:自当年起,除了广东、福建两省继续实行财政大包干办法以外,其他省、自治区和直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制。这已经部分具备分税制的雏形。
同年9月23日,中国共产党全国代表会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》。建议中提出:按照税种划分中央税、地方税、中央地方共享税,同时明确划分中央、地方的财政支出范围,做好财政的分级管理。
1986年3月25日,时任国务院总理赵紫阳在第六届全国人民代表大会第四次会议上所作的《关于第七个五年计划的报告》中谈到“七五”期间的经济体制改革时提出:要进一步完善财政、税收制度,按照税种划分中央、地方的财政收入,明确中央、地方的财政支出范围。此次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》还提出:要进一步完善税制,逐步过渡到按税种划分中央税、地方税和中央地方共享税的体制。
1987年10月25日,时任中共中央代总书记赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上所作的题为《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告中提出:要改革财政税收体制,在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制,正确处理中央和地方的经济利益关系。
1988年3月25日,时任国务院代总理李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中提出:要逐步完善税制,积极创造条件,向分税制过渡。
二、分税制的试点和全面实施
1990年12月30日,中国共产党第十三届中央委员会第七次会议全体会议通过《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》,提出:要在继续稳定和完善财政包干体制的同时开展分税制的试点。
1992年2月19日,国务院批转国家经济体制改革委员会报送的《关于1992年经济体制改革要点》,提出:在一些省、市开展分税包干制试点,为财政包干制向分税制过渡积累经验。同年10月12日,时任中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的题为《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告中提出:要深化分配制度的改革,理顺中央与地方的分配关系,逐步实行分税制。
根据中共中央、全国人民代表大会和国务院的上述文件,财政、税务部门对于分税制财政管理体制问题做了大量的调查研究工作,提出了许多重要的意见。1992年6月5日,经国务院批准,财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》,选择天津市、辽宁省、浙江省、新疆维吾尔自治区、辽宁省沈阳市和大连市、山东省青岛市、湖北省武汉市、四川省重庆市9个省、自治区和计划单列市开展了分税制财政管理体制改革的试点。
1993年3月7日,中国共产党第十四届中央委员会第二次全体会议通过《中共中央关于调整“八五”计划若干指标的建议》,提出:要加快分税制的试点,逐步理顺中央与地方的分配关系。同年3月8日,国务院批转国家经济体制改革委员会报送的《1993年经济体制改革要点》,提出:进一步完善分税制试点办法。结合政府职能转变和税制改革,研究划分各级政府事权和按事权划分财政收支的方案,为建立规范的分税制财政体制作准备。
同年3月15日,时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议上所作的《政府工作报告》中提出:要改革财税体制,理顺中央与地方的分配关系,改革的方向是实行中央与地方的分税制。
同年4月下旬,时任中共中央总书记江泽民两次主持召开中央财经领导小组会议,研究财税改革问题,确定了实行分税制财政管理体制,理顺中央与地方的分配关系,调动中央和地方两个方面积极性的原则。
同年6月下旬,为了配合加强宏观调控,保持中国经济的持续、快速、健康发展,中共中央、国务院决定加快财税体制改革步伐。据此,财政部起草了关于分税制财政管理体制改革的实施方案,并先后报经国务院总理办公会议、国务院常务会议和中共中央政治局常务委员会会议审议通过。
同年11月14日,中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出:近期改革的重点之一,就是将现行的地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制。
同年12月15日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,规定:自1994年1月1日起改革现行地方包干体制,对各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。上述改革的原则和主要内容是:按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税,中央税、地方税和中央与地方共享税的立法权都要集中在中央,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央、地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立、健全分级预算制度,硬化各级预算约束。
在中央政府收入与地方政府收入的划分上,国务院规定:维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税;适合地方征收管理的税种划分为地方税,要充实地方税税种,增加地方税收入。具体划分情况如下:
1.中央政府固定收入:关税,海关代征的增值税,消费税,中央企业缴纳的企业所得税,地方银行、外资银行和非银行金融机构缴纳的企业所得税,铁道部门、各银行总行和各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、企业所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等。外贸企业的出口退税全部由中央财政负担。
2.地方政府固定收入:营业税、地方企业缴纳的企业所得税、城市维护建设税(上述3项均不包括以上划为中央收入的部分),地方企业上缴利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农业税,牧业税,耕地占用税,契税,遗产和赠与税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。
3.中央政府与地方政府共享收入:增值税(不包括以上划为中央政府固定收入的部分)收入中央政府分享75%,地方政府分享25%;资源税收入按照资源品种划分,大部分资源税收入划归地方政府,海洋石油资源税收入划归中央政府;证券交易税收入中央政府与地方政府各分享50%。
1994年3月10日,时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中谈到改革开放取得的新进展时指出:财税体制、金融体制、投资体制和外贸体制等改革方案已经基本出台,进展比较顺利,这标志着中国向建立社会主义市场经济体制迈出了重要步伐。要认真实施财税改革方案,理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。3月22日,该次会议通过了《中华人民共和国预算法》。该法第八条规定:“国家实行中央和地方分税制。”进一步奠定了分税制财政管理体制的法律地位。
三、分税制实施中的调整
1994年以后,分税制财政管理体制陆续作了一些局部的调整,主要项目如下:
1.印花税。在证券交易税开征以前,对证券交易印花税收入实行中央政府与地方政府共享,1994年分享比例是中央政府和地方政府各得50%;1997年中央政府的分享比例提高到88%,地方政府的分享比例降低到12%;2000年至2002年,中央政府的分享比例逐年提高到91%、94%和97%,地方政府的分享比例逐年降低到9%、6%和3%。
2.营业税。在1997年至2002年金融保险业营业税税率提高期间,按照提高税率部分征收的营业税收入划归中央政府。自2012年起,铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税(不包括铁路建设基金营业税)收入划归地方政府。
3.个人所得税。在1999年11月1日至2008年10月8日对储蓄存款利息征收个人所得税期间,这部分收入划归中央政府。自2002年起,个人所得税收入(不包括上述划归中央政府的部分)实行中央与地方按比例分享,2002年分享比例是中央政府和地方政府各得50%;自2003年起,中央政府的分享比例提高到60%,地方政府的分享比例降低到40%。
4.企业所得税。自2002年起,除了少数特殊行业、企业缴纳的企业所得税划归中央政府以外,其他企业所得税收入(不包括上述划归中央政府的部分)实行中央与地方按照比例分享,2002年分享比例是中央政府和地方政府各得50%;自2003年起,中央政府的分享比例提高到60%,地方政府的分享比例降低到40%。自2008年起,企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并为新的企业所得税。自2012年起,铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税也按照60:40的比例由中央政府与地方政府分享。
5.车辆购置税。自2001年1月1日起开征,所得收入划归中央政府。
6.船舶吨税。自2001年1月1日起重新纳入预算管理,所得收入划归中央政府。
7.烟叶税。自2006年4月28日开征,所得收入划归地方政府。
8.城市维护建设税。自2012年起,铁道部集中缴纳的铁路运输企业收入城市维护建设税划归地方政府。
9.出口退税。自2004年起,以2003年出口退税实退数额为基数,超基数部分的应退税额由中央政府和地方政府按照75:25的比例分别负担。自2005年起,上述比例改为92.5:7.5。
此外,固定资产投资方向调节税于2000年停止征收,于2013年取消;牧业税于2005年取消;农业税和屠宰税于2006年取消;车船使用税和车船使用牌照税于2007年合并为车船税,所得收入划归地方政府;筵席税、城市房地产税先后于2008年和2009年取消;海洋石油资源税于2011年11月开征;遗产和赠与税没有开征。
至此,根据征收管理职责和收入归属,现行的18种税收可以划分为下列三类:
1.中央税:包括关税、消费税、车辆购置税和船舶吨税4种税。
2.地方税:包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税和烟叶税7种税。
3.中央与地方共享税:增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税7种税。
2012年,上述三类税收占全国税收收入的比重分别为13.5%、10.3%和76.2%。与1994年建立分税制财政管理体制的第一年相比,中央税收入所占的比重下降了1.9个百分点,地方税、共享税收入所占的比重则分别提高了0.6、1.3个百分点。
从中央本级税收收入、地方本级税收收入占全国税收收入的比重看,2012年分别为53.0%和47.0%,与1993年即建立分税制财政管理体制的前一年相比,中央税收收入所占的比重提高了32.2个百分点,地方税收收入所占的比重则下降了32.2个百分点。同时,由于中央财政转移支付的大幅度增加,地方财政总收入占全国税收收入的比重从1993年的78.0%提高到2012年的90.8%,提高了12.8个百分点。
1996年3月26日,财政部发出《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》,要求各地参照中央与各省实行分税制财政管理体制的模式,结合本地区的实际情况,将分税制财政管理体制落实到市、县,有条件的地区可以落实到乡。
2000年6月13日,中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,提出:具备条件的小城镇应当按照有关法律的要求,设立独立的一级财税机构和镇级金库,做到“一级政府,一级财政”。明确小城镇政府的事权和财权,合理划分收支范围,逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的分税制财政体制。尚不具备实行分税制条件的小城镇,要在协调县(市)、镇两级财政关系的基础上,合理确定小城镇的收支基数。
(作者为中国税务报社总编辑)
责任编辑 刘永恒
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