时间:2020-08-14 作者:金荣学 徐文芸 中南财经政法大学
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摘要:
政府隐性债务还没有一个统一的概念,一般是指未纳入预算管理且需要政府承担偿还责任的债务。这类债务隐蔽性较强,缺少完备的监督和管理措施,已成为地方政府债务主要出险区。
隐性债务风险特征分析
(一)从举债主体来看,市、县级政府隐性债务负担较重。我国地方政府隐性债务包括省、市、县、乡四级政府承担的未纳入预算管理,且需要政府承担偿还责任的债务。由于省级政府财政收入较充足,管理规范,相对而言,隐性债务比较少。市和县级政府是地方基础设施建设的主体,但税源不足,尤其是县级政府经济基础较薄弱,财政收入有限,隐性债务负担较重。相对而言,部分市和县级政府在举债方面缺少内在制约机制,缺少对举债事前、事中的监督以及事后评估,导致显性债务规模较大。财政部限额管理后有的市和县为了规避限额的“天花板”,往往通过融资平台融资,最终形成隐性债务。同时,显性债务规模的扩张加剧了隐性债务风险。市、县级政府隐性债务比重较大,并且到期时间集中,在市和县级政府财政收入有限和债务偿还能力较弱的情况下,隐性债务风险程度...
政府隐性债务还没有一个统一的概念,一般是指未纳入预算管理且需要政府承担偿还责任的债务。这类债务隐蔽性较强,缺少完备的监督和管理措施,已成为地方政府债务主要出险区。
隐性债务风险特征分析
(一)从举债主体来看,市、县级政府隐性债务负担较重。我国地方政府隐性债务包括省、市、县、乡四级政府承担的未纳入预算管理,且需要政府承担偿还责任的债务。由于省级政府财政收入较充足,管理规范,相对而言,隐性债务比较少。市和县级政府是地方基础设施建设的主体,但税源不足,尤其是县级政府经济基础较薄弱,财政收入有限,隐性债务负担较重。相对而言,部分市和县级政府在举债方面缺少内在制约机制,缺少对举债事前、事中的监督以及事后评估,导致显性债务规模较大。财政部限额管理后有的市和县为了规避限额的“天花板”,往往通过融资平台融资,最终形成隐性债务。同时,显性债务规模的扩张加剧了隐性债务风险。市、县级政府隐性债务比重较大,并且到期时间集中,在市和县级政府财政收入有限和债务偿还能力较弱的情况下,隐性债务风险程度较高。
(二)从举债途径来看,举债形式多样导致风险隐蔽性强。地方政府债务风险更多地表现为隐性债务风险。2017年以前,地方政府大部分的隐性债务是通过融资平台融资形成的;2017年以后,由于中央出台系列治理地方政府债务的措施,地方政府隐性债务表现形式更为隐蔽。一方面,经济下行压力较大,地方政府试图通过投资基础设施保持经济增长的目标,加上地方政府债务管理制度不完善、项目审批不严,在平台公司融资职能尚未完全剥离的状况下,地方政府通过融资平台举债,导致隐性债务规模持续增加。另一方面,由于目前地方债发行成本较高、政策制约因素较多,中央鼓励地方政府采用PPP形式建设地区基础设施,促进地方政府采用政府投资基金等金融创新工具融资,导致地方政府隐性债务形式更为隐蔽。隐蔽状态下的债务,由于透明度低,导致官员决策失误的可能性加大,加剧了地方政府债务风险的累积和膨胀。
(三)从风险等级来看,隐性债务风险程度较高。从财政部近两年通报的情况来看,目前绝大部分省份限额内政府债务率未突破财政部债务限额的“天花板”,没有发生政府债务风险事件,说明政府限额内债务规模控制较好,风险总体可控,但限额内债务并未显示地方隐性债务规模及其风险程度。按照国务院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》,根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,可以将政府性债务风险划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。如果资金链断裂,政府债务风险可能达到Ⅱ级(重大)或Ⅲ级(较大)。目前部分市县地方政府隐性债务多为无收益的公益性项目,资产不够优良、价值较低,在一定时期内转化为偿债资金能力有限,而且地方政府近几年将迎来偿债高峰期,预计每年偿还的债务本息远高于财政收支的增长水平,加上经济下行压力大,新增财力即使全部用来偿还到期债务,也可能无法覆盖应偿还本息,存在资金链断裂的危机,导致地方政府隐性债务风险增大。
隐性债务风险的成因分析
(一)基础设施建设需求增大与财政资金供给不足的矛盾。地方政府基础设施建设需求增加,导致隐性债务不断增加。尤其是受2008年国际金融危机的影响,为了防止经济大幅度下滑,中央政府鼓励地方政府增加基础设施建设,以期拉动经济增长,导致地方政府竞相增加基础设施领域投资,试图通过基础设施建设撬动本地区相关产业发展,维持本地区经济增长水平。同时,随着制约人口自由流动的制度性障碍逐渐被破解,完善的基础设施和优质的公共服务能吸引高素质人才流入,导致地区之间通过提高基础设施建设水平吸引人才。
值得注意的是,营改增导致地方政府主体税种缺失,又因减税降费政策的推行使得地方财政收入进一步减少,而地方政府赖以生存的“土地财政”政策在土地数量有限的情况下难以为继,上述情形导致地方政府没有资金或只有少量的流动性资金来维持基础设施建设需求。2015年之前,地方政府由于没有发行地方政府债券的权力,无法使用债务融资工具满足地区经济建设需求,促使其绕过法律限制,将土地资源等注入可达到融资标准的融资平台公司,为地方基础设施建设筹集资金,导致地方政府隐性债务增加。2015年之后,地方政府拥有合法举债的权力,由于中央对地方政府债务实行限额管理,举债空间有限,地方经济发展资金不足,地方政府只能采用隐性债务的方式满足基础设施建设投资需求。
(二)地方政府职能过多与地方政府兜底责任的矛盾。地方政府隐性债务存在的制度原因是地方政府承担了较多的支出责任。1994年分税制未明确划分中央和地方的事权,地方政府承担地区大量的经济、民生、生态、扶贫等职能,在经济由高速增长向中高速增长甚至向中速增长转变的过程中,地方财政收入水平受到直接影响,地方政府为维持地区发展和正常运转,只能举债。当地方政府难以用显性债务筹资时,就会以隐性债务的方式筹集资金。同时,随着人口结构逐渐向老龄化格局的转变,需要地方政府承担更多公益性的社会事业,而养老事业改革与人口结构转变不一致,导致目前养老事业投入严重不足。在财政收入“捉襟见肘”的情况下,地方政府只能通过举债的方式投资养老等社会事业。
尽管地方政府并不负有直接偿还隐性债务的责任,但出现债务资金链断裂的情况,地方政府仍负有兜底责任。当财政出现资本性支出或经常性支出不足、社会保障出现资金缺口、预算内出现资金拖欠等事项,地方政府出于自身职能的考虑,必然会为其兜底。如果出现重大突发公共事件,地方政府为维持社会稳定,也会提供资金为其“善后”。融资平台以政府信用背书的融资一旦无法如期偿还债务本息,地方政府需要通过举新债或采用其他的金融工具筹集资金为其兜底,这些兜底支出责任最后都形成了地方政府的隐性债务。
(三)投融资方式多样化与监管不健全的矛盾。近年来,为规范地方政府融资形式,抑制隐性债务规模的增长,提高地方政府投融资效率,中央政府推出了包括PPP、政府购买等在内的投融资方式鼓励地方政府进行多元化投融资。然而,在实际操作过程中,不同的投融资方式成为隐性债务的“新马甲”。在参与PPP项目时,由于其规范性文件较多、交易结构复杂、合同灵活性差,导致大量PPP项目是在地方政府担保下完成的,最后都成了“明股实债”。 随着地方政府债券发行政策的逐渐规范和对政府违法违规融资形式查处力度的逐步增强,地方政府通过违规担保等方式,授意其投资的国企或事业单位(包括形式上已完成转型的融资平台公司)发行公司债为地方基础设施筹集资金,这部分融资也可能成为地方政府的隐性债务。同时,政府购买也成为地方政府隐性债务高发的领域,部分地方政府通过扩大政府购买服务范围,延长购买服务期限等方式融资,导致地方政府隐性债务增加。
我国金融行业经历了从分业经营向混业经营转变的过程,在此期间,银行、证券、资产管理、信托、基金等金融机构之间业务相互交叉、渗透,各种金融创新工具不断涌现,由于有地方政府兜底,各金融机构争相参与地方政府债券交易业务,导致金融风险财政化。多样化的投融资方式使得隐性债务风险更为隐匿,而监管的不健全则加剧了风险爆发的程度。在投融资模式推进过程中,由于开展范围广、推广时间短,各种融资方式的制度设计及配套的监管机制存在大量缺陷,相应的人才储备严重不足等问题为隐性债务创造了空间。在对地方政府债务实行限额管理的情况下,由于各级地方政府责任追究机制还不健全,导致部分地方政府仍违规举借。管控机制不完善,大量的金融创新工具运用到隐性债务当中,这类金融创新工具涉及的债权债务关系复杂,使得隐性债务风险波及面更广。
治理思路与对策
(一)做好基础设施投资的“加减法”,增加地方政府造血功能,完善市场投融资机制
一是构建完善的地方税收体系。2019年国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,把消费税征收环节后移至批发或零售环节,一定程度上拓宽了地方政府收入渠道,增加了地方政府收入来源。由于地方财政支出责任较重,地方财政自主性收入仍然入不敷出。因此,需要进一步深化中央和地方税收划分体系改革,拓展新的地方税种,完善地方税收体系,保证地方财政收入的稳定性,从源头遏制新增隐性债务的产生。
二是完善基础设施领域投融资的市场机制。在市场经济条件下,政府支出的增加会挤占私人投资,导致基础设施领域私人投资难以融入,违背了地方政府举债的初衷。要实现基础设施领域投资的良性循环,中央政府在鼓励地方进行多元化投资模式分散风险的同时,更应该转变经济发展理念,改变激励性机制,创新基础设施领域投融资的市场机制,充分发挥市场在基础设施领域的决定性配置作用。
(二)改革行政体制,完善官员考核机制,明确地方政府支出责任
一是完善政府官员考核机制。中央强调地方官员要树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,严格落实“终身问责,倒查责任”的举债机制。因此,在行政体制改革中,应改变以GDP为标准的考核机制,重构地方官员的政绩评价体系。同时,严格落实中央有关债务管理的相关文件,把举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入地方政府主要领导经济责任审计和离任审计范围。
二是明确地方政府支出责任范围。要遏制地方政府隐性债务规模,防范隐性债务风险,短期来说,在社会保障职能方面,可进一步提高养老金的统筹层次,加大中央政府的调节力度,适当减少地方政府财政收支矛盾,保障养老金制度的可持续性。长远来看,应以立法的方式明确中央和地方政府的财政支出责任,以及地方各级政府之间的支出责任,实现地方财力和支出责任相匹配。
(三)建立健全隐性债务管理制度,优化偿债方式,健全监督体系
一是寻求灵活的债务偿还方式。由于隐性债务大多投资于无收益的公益性项目,导致债务无相应的偿还方式,促使隐性债务风险加大。目前通过置换债化解隐性债务的方式实质是“以时间换空间”,并非长久之策。因此,寻求灵活的债务偿还方式是化解隐性债务风险的必要举措。短期来看,省级财政应统筹规划已有的隐性债务,为隐性债务期限错配提供相应的流动性支持,逐步推出隐性债务提前偿还机制。长期来看,逐渐将已摸清底数的隐性债务纳入一般预算管理,通过财政预算资金和地方政府一般债券予以偿还,保障各项目的顺利进行以及到期债券的及时偿还。
二是健全债务预算监督体系。地方政府隐性债务风险不确定的原因在于隐性债务未纳入预算管理体系,导致隐性债务处于预算监督之外,政府部门无法获取真实的隐性债务数据。因此,可通过健全债务预算监督体制,管理地方政府隐性债务。在债务预算监督体系中,应明确不同监督主体的责任和权力,各级人大及其常委会在审查政府预算草案及其报告、预算执行情况的报告时,应重点审查报告中是否列明隐性债务相关情况,债务是否有偿债计划和稳定的偿还资金来源;司法机关应利用警示和惩罚等方式发挥监督作用,媒体部门则应及时向社会大众公布债务相关数据,使得地方政府隐性债务支持的项目在阳光下运营。
【该论文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“政府债务预算管理与绩效评价研究”(项目编码:15JZD024)阶段性成果。】
责任编辑 韩璐
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