新中国成立70年来，我国财政投融资体制经历了曲折的发展过程。回顾这一历史进程，有利于科学总结我国财政投融资的理论与实践，吸取经验教训，为进一步完善财政投融资体系、发挥财政投融资政策功能，推进国家治理体系和治理能力的现代化，全面实现党的十九大所制定的经济社会发展战略目标服务。

我国财政投融资管理体制70年的发展、改革回顾

新中国成立伊始便开展财政投融资活动。从70年的财政投融资管理体制发展过程来看，大体上可分为两个阶段。计划经济时期的高度集权、统一管理的财政投融资管理体制，以及改革开放以后开拓市场、深化改革和成果初步显现的阶段。

（一）国民经济恢复时期及计划经济时期的财政投融资管理体制。1950年中央发行了人民胜利折实公债。当时的东北人民政府发行了东北生产建设折实公债等地方债券。在整个国民经济恢复时期，中央投资占八成，地方投资占两成。该时期财政投融资体制问题不突出，投资主要为日后大规模的经济建设做准备。

在完成国民经济恢复任务后，我国从1953年开始实行国民经济发展计划，进入计划经济时期。在这一时期，财政投融资管理体制始终与计划经济体制相适应，实行中央政府高度集权、统一管理。1954年到1958年，我国发行了国家建设公债，共80亿元。在这一时期，我国还向前苏联和东欧国家举借了15.27亿元的外债。1968年我国还清了内外债本息之后，就进入了既无外债，也无内债的时期。在财政投资方面，大部分年份实行财政收支指标由中央核定，一年一变的体制，因而财政投资管理以中央集中管理为主，地方政府自主权力有限。财政投资纳入国家国民经济和社会发展计划，实行指令性计划管理。这一时期的财政投资集中全国人力、物力和财力，为发展国营经济、建立健全我国国民经济体系做出了巨大贡献。

（二）改革开放后财政投融资管理体制的发展。改革开放后，随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转轨，财政体制以及财政投融资体制进行了一系列重大改革，以适应社会主义市场经济的发展，可从财政融资体制和财政投融资体制两个方面进行回顾。

1.财政融资体制的发展。1981年，我国恢复了国债的发行，包括国库券、国家建设债券、保值公债等类型。国债发行规模从1981年的48.7亿元发展到2018年的36775.58亿元。1988年我国开放国库券市场，1990年以后随着上海证券交易所、深圳证券交易所的开业，以及银行间交易市场的发展，我国国债市场体系逐步完善。国债的发行和流通为中央财政筹集建设资金，调节国民经济运行，促进各项社会事业发展，发挥了重要作用。1994年，我国先后组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。除恢复国内债务的发行外，我国从1979年开始，通过举借外债，筹集建设资金。

在中央与地方财政融资管理体制方面，在保持中央集中统一领导的前提下也进行了一系列的探索，取得了重要突破。1995年开始实施的《预算法》明确要求，除国务院另有规定外，地方政府不得发行债券筹集资金。但为了满足地方政府经济社会发展需要，在管理体制上作了一系列的探索和调整。包括：中央将部分国债资金转贷地方使用；转贷部分国际金融组织贷款给地方政府使用；2008年后为应对金融危机，鼓励地方政府设立投融资平台融资；2009年以后，开展了财政部代地方政府发债、地方政府自主发债试点等一系列探索；全国人大于2014年修订了《预算法》，从2015年1月1日起实施。新修订的预算法规定，省级地方政府可以发行地方政府债券，用于地方经济社会发展支出。发债总额由国务院报请全国人大或人大常委会批准，财政部在全国人大核定的总额内，根据各地区债务存量、还本付息需求、财政经济实力等情况，给各个省分派发债额度。各市县需要发债的，由省级政府代理。地方政府债券的发行，是我国财政投融资理论与实践的重大突破，对我国地方经济社会发展，具有十分重要的意义。

2.财政投资体制的发展。改革开放以来，为适应经济体制的变化，财政投融资体制逐步实现了由高度集中的指令性计划体制向市场化经济条件下适度分权的转变。

经济转型时期（1979—1983年），政府推行“拨改贷”、利改税等制度，打破了计划经济时期政府作为单一投资主体的禁锢。

市场经济投资管理体制萌芽时期（1984—1991年），中央政府逐步下放投资审批权限等改革，政府由计划经济时期投资活动直接组织者转变成宏观管理者。1988年，国务院颁布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，为财政投资体制改革确立了基本目标与思路。

1992年以后，伴随着我国社会主义市场经济体制的正式提出，投资管理体制改革也进入到新阶段。企业的投资主体地位得到确认，项目分类管理投资体制正式建立，即公益类项目由政府投资建设，基础性项目由政府投资主导、企业投资辅助，竞争性项目由企业投资建设。对于不需要国家投资的城市基础设施等五类投资项目，按照“谁投资，谁决策”的原则审批实施。

2004年到2012年，财政投融资体制改革以《国务院关于投资体制改革的决定》为指导，转变政府职能，把政府投资限定在国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，合理划分中央政府与地方政府的投资事权和审批权限，严格按照《政府核准投资项目目录》，以“清单化”的形式明确中央、省、市县各级政府的有关项目投资边界。此外，规范政府投资资金管理。对不同类型和运用方式的资金，采取不同的管理办法，实行财政投资评审制度。积极推进简政放权，构建社会主义市场经济投资体制框架。

十八大以来，我国经济发展进入新常态，投融资领域大力推行“放管服”。2019年发布的《政府投资管理条例》要求政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步等公共领域的项目，以非经营性项目为主。并对政府投资监督管理、法律责任等问题做了较明确的规定。在转变政府职能方面，围绕推进供给侧结构性改革方向，创新投资机制，推进投资主体多元化。开始较大规模利用政府与社会资本合作（PPP）模式，进一步放开市场准入，激发市场主体活力和发展潜力；设立政府投资基金，加强对政府投资基金的规范化和制度化建设，支持高新技术产业、新兴战略性产业以及基础设施建设发展，充分发挥财政资金的杠杆作用，提高财政资金使用效益。

现行财政投融资体制存在的问题

我国现行财政投融资管理体制，适应了我国社会主义市场经济发展的需要，在保证中央宏观调控能力的前提条件下，对扩大地方政府投融资自主权，推动政府职能转变，确立企业成为市场投资主体等改革，发挥了重要作用，同时，还存在一些亟需解决的问题。

（一）财政投融资与市场的边界需要继续厘清。在目前的财政投资中，政府投资仍存在公共性领域投资不足和竞争性领域过度投资的问题，政府与市场的边界在某些方面仍比较模糊。公共性领域投资方面，政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务，难以满足社会公共需要。一些备受关注的民生问题一直未能得到很好的解决，如学前教育问题、义务教育发展不均衡的问题、看病难看病贵的问题等；在基础设施建设中的高速公路、供电、供水、供气等项目，具有稳定的收益，民营企业等社会资本具有投资的能力和兴趣，但目前这类项目仍以政府投资为主。针对此问题，财政部曾在2017年提出将从2018年开始，一般公共预算资金不再安排或逐步退出竞争性领域。但是该政策实施效果需要一个过程。

（二）政府投融资管理政出多门，缺乏统一管理体制。在现行体制下，国债、地方债、财政投资、政策性银行、政策担保、PPP和政府投资基金等多头管理，政出多门。这种管理体制下，财政投融资很难形成合力，共同为国家宏观经济政策目标服务。甚至还会出现相互矛盾和冲突，降低政策的实际效果。由于财政投融资政策工具具有一定的风险性，多头管理体制下，财政投融资的风险则有可能进一步扩大，冲击国家财政正常的运行秩序。

（三）需要进一步明确划分各级政府财政投资管理权限。目前我国各级政府的事权和支出责任划分还不够明晰，导致财政投融资管理责权利存在诸多的交叉。如在政府投资基金支持高科技产业、新型战略产业发展中就存在各级政府职责或重叠交叉或缺位的现象。

（四）地方政府债券发行权与实际资金需求不匹配。新预算法的出台，赋予了地方政府发债的权限。地方政府债券只能由省一级政府在国务院规定的限额内发行，而实际上最需要建设资金的是市县政府，存在地方政府债券债务资金供给和实际需求错配的问题。这样，有可能诱发变相举债的问题，也有可能进一步加剧土地财政的现象。目前，土地权属的登记、征用、补偿、出让和管理等，均由市县地方政府负责。在发债渠道不畅的情况下，可能会导致其对土地财政更加依赖，千方百计抬高土地价格，以获取更多的财政收入，给继续调控房地产市场，控制房地产市场风险与地方政府债务风险带来新的困难。

展望未来：财政投融资体制改革和发展思路

针对上述存在的问题，在今后一个较长的时间内，需要根据新时代中国特色社会主义市场经济发展的需要，深化我国财政投融资管理体制改革。其重点领域主要包括：

（一）进一步明确政府财政投融资范围，划分政府与市场的边界。在财政融资方面，把握国债、地方政府债券发行规模、结构，平衡与企业融资的关系。在财政投资领域，根据《政府投资条例》对政府财政投资范围的基本界定，进一步细化各个领域政府投资的具体边界。在社会公益服务领域，财政投资的重点以纯公共物品服务为主，如义务教育、公共卫生、公共文化等，准公共物品性质的公益服务，更多地采用与社会资本合作投资的方式，或者社会资本独立投资，且逐步实现按具体行业制定政府投资目录。在基础设施领域，财政重点投资无直接收益的普通道路、桥梁、绿化、防灾减灾等基础设施，有一定收益，或者收入现金流能覆盖成本的项目，更多地采用与社会资本合作投资的方式，或者社会资本独立投资。在农业农村投资领域，财政投资的重点以农业科技、无直接收益的普通道路、桥梁、水土流失治理、污染物防治、公共图书馆、公共文化馆、文物保护等为主，有一定收益的投资项目，采用财政与农民、农村集体经济组织合作投资，或者由农民、农村集体经济组织独立投资。同样，在生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的投资项目，也需要进一步的明确划分。

（二）建立统一财政投融资管理体制，权责利相结合，为中国特色社会治理现代化服务。首先，在财政部门内部进行机构整合，建立财政投融资管理局等统一管理机构，将分散在各部门的职能统一行使。其次，在政府部门之间进行整合，统一协调政策性贷款、政策性担保等财政投融资职能。通过机构职能整合，建立统一的财政投融资管理体制，保证财政投融资政策工具体系运用的调控目标统一、政策统一、制度统一和决策管理的统一。在此基础上，和国家财政管理体制相配合，建立各级政府权责利相统一的财政投融资管理体制，以最大限度的发挥财政投融资政策工具体系的功能，为国家治理体系服务。

（三）明确划分各级政府财政投资管理权限，建立多层次的财政投资风险责任分担机制。政府间财政投资管理权限的划分，要以各级政府职能和支出责任的界定为前提。财政投资管理权限层次的划分，也要先划分中央与地方财政投资管理权限，再划分各级地方政府之间财政投融资的管理权限。在中央与地方财政投资管理权限中，中央财政主要投资于国家重大产业布局项目、国家重大科技攻关项目，以及跨省区的重大基础设施项目等。在社会事业领域，中央财政只负责具有全国意义的教育、卫生、文化、科技、环境保护、社会保障等项目的直接投资，一般项目由地方政府投资。基本服务项目中，中央财政负责实现均等化所需投资的转移支付。在各级地方政府之间财政投资的管理权限划分中，省级财政负责在本省范围重要产业结构调整项目、跨市县基础设施的投资，以及平衡本省经济社会发展差距的投资。在社会事业方面，省级财政负责全省教育、卫生、文化、体育、环社会保障等投资。市、县、乡级政府负责辖区内的基础设施建设，市县财政承担跨区域的区域基础设施建设，以及收益范围主要在市、县、乡范围内的社会事业投资。从实际可操作的角度看，需要在各级政府权力清单的基础上，建立各级政府投资目录，并定期调整，以明确各级政府投资管理权限划分。

（四）条件成熟时将地方政府债券发行权向市县延伸。完善地方财政管理体制，在现有地方债管理制度基础上，需要进一步明确市县政府在地方政府债务管理职责，健全地方政府债务管理制度，将地方政府债券发行终生问责、责任倒查的要求落实到具体管理制度。对《地方政府性债务风险应急处置预案》《党政领导干部选拔任用工作条例》中的有关地方政府债务风险问责条款细化，增加问责的标准、程序、申诉等内容，使之具有更强的操作性和威慑力。同时，进一步完善市县财政信息披露制度，提高财政透明度，加强债券发行评级管理。通过各方面的努力，逐步做到地方政府债券管理中责权利相集合，为地方政府债券发行权向市县延伸创造良好的条件。在具体实施步骤方面，可先将地方政府债券发债权下放到中心城市，以及全国财政收入百强县市，再向其他县市延伸。

责任编辑  张蕊