时间:2021-01-04 作者:王祖耀 范勇
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摘要:
继1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制以后,从1985年开始,在第二步利改税的基础上,又改为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。这种财政体制的核心是“分灶吃饭”,它对于充分调动地方党政领导当家理财的积极性,保证国民经济持续发展,实现财政状况的好转,起了十分重要的作用。但是,这种体制在中央、地方两级财政资金的分配关系上也存在着一些问题,其中,突出的问题之一是中央财政直接组织的收入少,而负担的支出重,连年收不抵支。这种状况,使得国家在安排重点建设事业和制定各项经济改革方案时遇到了不少困难,长此下去,将会成为经济发展和改革的障碍。因此,改革财政体制,改善中央财政的困难状况,是当前迫切需要研究的一个问题。
中央财政入不敷出的原因何在呢?主要有以下几方面:
一、中央财政收入的增长慢于中央财政支出的增长。中央财政收入包括中央直接组织的收入和地方净上解收入。由于大中型企业和经营管理较好的企业大部分已下放到省、市、区,再加上粮、油超购加价款和外贸亏损等由中央负担,所以中央财政收入一般要低于工业发展速度,甚至呈下降趋势。如1983年中央财政收入比1980年下降了0.9%,但中央财政支出却...
继1980年开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制以后,从1985年开始,在第二步利改税的基础上,又改为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。这种财政体制的核心是“分灶吃饭”,它对于充分调动地方党政领导当家理财的积极性,保证国民经济持续发展,实现财政状况的好转,起了十分重要的作用。但是,这种体制在中央、地方两级财政资金的分配关系上也存在着一些问题,其中,突出的问题之一是中央财政直接组织的收入少,而负担的支出重,连年收不抵支。这种状况,使得国家在安排重点建设事业和制定各项经济改革方案时遇到了不少困难,长此下去,将会成为经济发展和改革的障碍。因此,改革财政体制,改善中央财政的困难状况,是当前迫切需要研究的一个问题。
中央财政入不敷出的原因何在呢?主要有以下几方面:
一、中央财政收入的增长慢于中央财政支出的增长。中央财政收入包括中央直接组织的收入和地方净上解收入。由于大中型企业和经营管理较好的企业大部分已下放到省、市、区,再加上粮、油超购加价款和外贸亏损等由中央负担,所以中央财政收入一般要低于工业发展速度,甚至呈下降趋势。如1983年中央财政收入比1980年下降了0.9%,但中央财政支出却增长了8.7%。特别是统借统还的国外借款和财政向银行的借款,从1981年起开始还本付息,更加重了中央财政的负担。与此同时,为了保证和促进经济体制改革的顺利进行,中央财政也增加了一些支出,如肉价补助中央财政负担了70%多。由于中央财政收入不能适应支出增长的需要.国家采取了一系列措施:首先,从1981年开始向地方财政借款以弥补赤字,并发行了国库券;接着,从1983年开始对预算外资金征收能源交通重点建设基金,以增强中央财政的财力。这些措施采取以后.中央财政的情况有所好转,但是,仍未从根本上摆脱困境,收支差额仍然存在,并有逐年扩大的趋势。
二、统支局面尚未打破。虽然财政体制明确划分了中央、地方的收支范围,并规定“由于国家调整价格、增加职工工资和其他经济改革措施而引起财政收支的变动,除国务院另有规定者外,一律不再调整地方分成比例或上解、补助数额”。但是,在国家预算执行过程中,统支的局面实际上并未真正打破。一是中央主管部门与地方主管部门虽然分了“灶”但在一些具体问题上并未严格按规定办事。中央部门要办的每一件事,往往都要给地方一点补助。二是地方财政继续吃中央财政的“大锅饭”。有些地方遇事仍是向中央要钱,向中央“求援”,有的地方甚至越级向中央财政申请补助。这种“部门给钱、地方要钱、中央赔钱”的状况,使中央财政无法从根本上打破统支的局面。
三、尚未建立起中央财政固定的收支体系,这是导致中央财政困难的根本原因。这几年,中央财政直接组织的预算收入仅占国家财政总收入的20%,而中央财政支出却占到国家财政总支出的60%,其中的差额基本上是靠地方上解来弥补.这种把中央财政建立在地方财政上解基础上的体制必然会带来以下几方面的问题:(一)中央财政没有回旋余地。因为中央财政直接组织的收入少.在增收工作上活动范围很小,财力薄弱,使中央财政无力控制和制约整个国家财政的局势。(二)中央财政资金大量来自地方上解,难免影响地方组织收入的积极性。有的地方甚至采取对本地区企业擅自减免税收等办法,把地方企业的负担转嫁到中央财政身上。(三)把中央财政绑在地方财政上,一旦地方财政出现波动,势必影响中央财政的收支平衡,构成对中央财政的一种潜在危险。
中央财政是国家财政的主导力量,不仅协调着整个国民经济的发展,而且承担着保证经济体制改革以及能源交通等重点建设资金需要的繁重任务。同时,在满足中央财政本级支出的条件下还要调剂各地区之间的资金余缺,支援少数民族地区和经济不发达地区的发展。因此,目前这种中央财力脆弱与其担负的使命不相适应的状况,应当尽快加以改变,为此.对改革财政体制提出以下几点建议。
一、必须建立起一个严格而固定的中央财政收入体系.我们认为,建立中央财政收支体系必须本着“统一领导、分级管理”和照顾中央、地方双方利益的原则,实行彻底的按税种划分收入的办法,进一步打破按企业隶属关系划分收入的状况。初步设想,把由地方向中央上解收入改为把几种具有额大、面宽、及时、稳定、便于征收、受客观条件影响较小等特点的税收如产品税等,作为中央财政的固定收入,这样中央财政拿大头的问题就可基本解决。同时,在中央固定收入增加的基础上,逐步将共享税分解为中央、地方固定收入,真正实现彻底划分中央地方税种和中央财政、地方财政两条线的体制设想。
如此改革以后,将产生一个问题,就是中央财政拿走了大部分收入,全国除目前已经吃补助的民族自治区和困难省以外,其他省、市不少也将出现收不抵支的情况。我们认为,解决这一问题可继续采取中央财政对地方财政进行补助的办法,但补助的用途要符合宏观发展的要求,补助的数额要逐步减少,补助的比例要逐步降低,以促进地方增收节支的积极性。
建议的这种新的体制既增加了中央财力,又不影响地方过日子,既打破了财政体制上的“大锅饭”。又能充分发挥出中央、地方增收节支的积极性,同时,使中央财政与地方财政互不依赖、互不干扰,为中央财政长期保持一个良好的环境打下基础。
二、将目前中央财政负担的一部分支出进一步下放给地方。随着经济体制的改革,有相当一部分财政支出已经下放到省、市、自治区。但从目前的实际情况看,除了国防费、对外援助支出、归还银行借款利息、中央级行政经费等必须由中央开支以外,还有一些支出可以考虑下放给地方。我们认为可以考虑以下几方面:
基本建设投资。目前全国预算内基本建设投资总额中,属于地方统筹安排的不到20%,由中央直接安排的占80%以上,使得全国各省、市、自治区都到中央来争投资、争项目,甚至几十万元的小项目以及公路修复、城市改造、工厂搬迁等也向中央要钱。这种以中央为主体的基建分配体制,容易导致地方要钱不管钱、基建项目敞口花钱等一系列问题,影响地方管好用好基建投资的积极性。因此,把一部分基建投资放到地方去,不仅可以减轻中央财政的负担,而且有利于提高基建投资的管理水平。基本建设投资的下放,要视不同情况区别对待,逐步实行。我们设想,首先把现有投资项目重新排队,凡属于能源交通邮电等盈利少或不盈利的社会基础设施和风险项目,仍由中央投资建设;属于城乡基础设施、教育、社会福利和盈利性的建设项目由地方投资建设;属于跨省区的项目由受益地区联合投资。以后,地方基建投资安排多少,完全由地方在国家下达的基建投资总规模中视当地财力状况而定。基建投资这样下放以后,有的地方可能会出现由于搞必要的建设项目而使地方财政难以承担的情况,中央财政可给予一次性补助。通过补助金的投向,中央财政还可以调整各地区、各行业的投资结构。为解决投资规模膨胀、重复建设和宏观失控等问题,中央仍掌握投资规模的控制权和大中型项目的审批权,以达到既在投资的分配上适当下放,又在总规模上能得到控制。
目前,借入外资的统借统还部分,不管用于什么建设项目,完全归中央财政负担本息。这种做法给中央财政造成很大负担,也使外资的使用与偿还相脱节,仍在“大锅饭”的圈子里转。我们认为,首先必须进一步缩小利用外资中统借统还的比重。有的项目国家可以统借但不统还,由中央对使用外资的企业实行转贷,在项目产生效益之前,国家可以垫付本息,一旦项目投产,就应从企业的赢利中归还。对于实在不具备还本付息条件的项目,国家可以酌情减免本息。这样,把外资项目的权责利结合起来,从而提高外资的使用效益,缩短建设周期,使外资发挥出它应有的效益。
另外,随着经济体制改革和企业留利水平的提高,现在中央支出中的一些项目,如商业部门简易建筑支出、一部分支农支出等等,都可考虑继续放到地方去。这些项目有的数额不大,地方负担得起,放下去不会过多影响地方财政收支平衡,有的放下去会比中央管理更合理。
三、必须严格按财政体制办事。在建立起一个合理的财政体制之后,是否严格按财政体制办事,是能否改善中央财政困难状况的关键。因此,我们必须尽快适应“分灶吃饭”这一体制的特点,克服“统收统支”体制遗留下来的旧习惯,保持财政体制的严肃性,使其具有相当于法律的效力。
四、提高经济效益,努力增收节支。解决中央财政收不抵支的矛盾,除在财政体制上合理确定中央和地方的分配关系外,根本出路在于努力增收节支,扩大中央财政的财源,减少中央财政支出中的损失和浪费。增收的关键是提高企业素质,发展生产,加强财务管理,堵塞漏洞,提高经济效益。与此同时,必须本着勤俭节约、反对浪费的原则,大力压缩和削减不合理的支出。
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