时间:2020-05-20 作者:苟燕楠
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摘要:
中国的预算管理在过去20年发生了实质性变化,全面规范、公开透明的现代预算制度已经有了一定基础,面向绩效的新发展正在推开。美国著名的预算专家艾伦·希克曾经说过:考虑到独特的治理模式和文化传统,中国的预算绩效管理要走自己的道路。本文尝试回答这一命题,探讨预算绩效管理的中国道路。
先控制,后绩效
分税制财政体制改革启动后,我国的财政收支规模快速增长,建立基本的预算控制体系势在必行。因此,2000年以来预算管理改革的首要目的是规范和控制。按照“收入一个笼子,预算一个盘子,支出一个口子”的要求,预算内外资金统筹平衡,无预算、不支出,拓宽财政性资金预算管理的覆盖面;实施部门预算改革,一个部门一本账,细化预算编制,建立两上两下的预算编制流程,完善公用经费定额标准,健全基本支出管理办法、项目支出管理办法,落实预算部门当家理财主体责任;完善政府收支分类体系,实施政府会计改革,夯实预算编制和收支核算的基础;建立单一账户体系,规范银行账户管理,实现财政资金配置的规范、高效;建立政府采购制度,规范政府购买行为,加强支出执行监管,加快预算执行进度;实施“八项规定”,加强党风廉政建设,加强“三公”经费管理...
中国的预算管理在过去20年发生了实质性变化,全面规范、公开透明的现代预算制度已经有了一定基础,面向绩效的新发展正在推开。美国著名的预算专家艾伦·希克曾经说过:考虑到独特的治理模式和文化传统,中国的预算绩效管理要走自己的道路。本文尝试回答这一命题,探讨预算绩效管理的中国道路。
先控制,后绩效
分税制财政体制改革启动后,我国的财政收支规模快速增长,建立基本的预算控制体系势在必行。因此,2000年以来预算管理改革的首要目的是规范和控制。按照“收入一个笼子,预算一个盘子,支出一个口子”的要求,预算内外资金统筹平衡,无预算、不支出,拓宽财政性资金预算管理的覆盖面;实施部门预算改革,一个部门一本账,细化预算编制,建立两上两下的预算编制流程,完善公用经费定额标准,健全基本支出管理办法、项目支出管理办法,落实预算部门当家理财主体责任;完善政府收支分类体系,实施政府会计改革,夯实预算编制和收支核算的基础;建立单一账户体系,规范银行账户管理,实现财政资金配置的规范、高效;建立政府采购制度,规范政府购买行为,加强支出执行监管,加快预算执行进度;实施“八项规定”,加强党风廉政建设,加强“三公”经费管理,严控行政成本;提高财政透明度,加强人大等部门和人民群众对预算的监督问责,等等。这些措施陆续推出,大都符合国情、有生命力,在预算管理上实现了基本的标准化、规范化、流程化,建立了必要的内部控制机制,成为政府治理体系和治理能力现代化的重要前提和基础。
有了控制基础,还要有绩效。公共投入是否围绕政府的绩效目标充分聚焦重点领域重点项目?财政性资金是否全面纳入预算管理,实现了应有的绩效?这些问题在传统预算中并未得到充分的重视。预算绩效管理的目的是影响政策制定、转变政府职能和行为模式,是政府治理体系和治理能力现代化建设的基础性工作。我国有独特的政治体制、经济规模、政府间关系、行政传统,很难照搬照抄哪个国家的经验,在改革具体措施上还得“摸着石头过河”,边实践、边调整,中央政府仅提出指导性意见,各级政府结合自身实际自主探索。
在一系列管理性文件的指导下,各地政府在面上推进的同时,着意探索符合本地实际的具体管理模式。如,北京市全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标,对规模以上所有新增政策和新增事业发展类项目开展事前评估,评估结果作为项目(政策)入库和预算安排的必备要件,探索全成本预算绩效管理模式,科学测算、全面衡量各方投入成本,合理设置预期绩效目标和监督考核指标,在预算管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。广州市的探索经历了“花钱必问效”“财政有绩效”和“治理有绩效”三个阶段,预算绩效管理由支出项目拓展至部门整体、由事后评价延伸至预算管理全过程、由一般公共预算覆盖至全口径四本预算、由市本级为主转向市区镇三级同步发展,同时一以贯之地推进预算公开,公开四本预算的绩效目标,公开所有预算部门的部门整体和支出项目绩效目标,公开由市财政局组织的各项绩效评价结果,向市人大常委会专题报告年度财政支出绩效情况,逐步构建起“全方位、全过程、全覆盖、全公开”预算绩效管理体系。浙江省重视责任和激励机制建设,在政府预算层面,通过对政府及各部门战略和政策的梳理,加大预算与政府战略目标的整合力度;在部门预算层面,通过部门整体绩效与整体预算安排适度挂钩,建立基于预算分配的激励约束机制;在政策和项目层面,通过结果反馈整改和预算应用,形成政策和项目的调整优化机制。对国外经验的创造性转化也不乏代表,以美国联邦政府绩效评级工具PART在我国的应用为例,这个经本土化改造的工具曾先后在中央直属单位、上海市、海南省、哈尔滨市等地反复实践和改进,最后在云南省形成了“控制为主,绩效导向”的省级预算编审模式,建立了项目支出预算编审管理、预算支出标准定额管理、预算编制标准流程管理和部门预算执行监控管理“四位一体”的公共预算标准管理体系,在省本级预算上全面实施,从2011年至今,取得了良好的应用效果。
2018年,《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台,改革面向政府治理体系和治理能力现代化,系统描绘了我国预算绩效管理的蓝图——加快建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系。全方位,即纵向一体化,在政府各层面围绕绩效目标优化配置资源;全过程,即构建管理闭环,在预算周期各环节加强激励和问责;全覆盖,即横向一体化,对财政性资金全面实施监管和问责。预算绩效管理的蓝图扎根中国大地,源于中国实践,参照又超越了国内外既有理念和模式,意义深远。
变化的形势,微妙的关系
我国的预算绩效管理改革面临以下形势:随着国力不断增强,人民群众对经济持续增长、社会繁荣稳定、政府治理水平等方面期望提高,预算要覆盖新领域、提升新境界,而基本公共服务水平的稳步提升、老龄化社会的到来,导致刚性支出在预算中的比重提高,财政空间被挤压;为防范和化解财政风险,国家严控地方政府融资,基础设施建设等方面开支的历史欠账要在一般公共预算中逐步消化,短期内加剧了收支矛盾。不仅如此,经济进入新常态,近年来财政收入年增幅在6%左右,今年由于大幅度减税降费,收入的下行压力非常大,通过收入增量平衡增支需求的渐进预算模式已一去不复返,基数调整在所难免,预算将面临更多矛盾和冲突,亟需用新理念、新模式、新技术回答预算的基本问题。
全面实施预算绩效管理要处理好几个关系:一是政府与市场。这是最高层面的配置绩效,关乎政府治理的基本定位,这个问题解决好,从竞争性领域坚决退,向公共性领域谨慎进,自然会化解许多问题和麻烦。二是预算与治理。预算是治理的一个方面,只有从政府治理体系和治理能力现代化的高度谋篇布局,提升综合施政能力,协同推进各方面工作,才能更有效地实现预算绩效。三是问责与激励。现在强调问责,花钱必问效,无效必问责,但支出有绩效怎么办?适当的激励能够起到“四两拨千斤”的作用。四是控制与绩效。近20年来我国一直在强化预算控制,卓有成效,但还不理想,现在要实施预算绩效管理,预算部门得有空间和自由,外部控制放得更开,内部控制收得更紧,才可能有持续的绩效改进。
预算绩效管理的中国道路怎么走
首先,控制政府规模。政府要有效,就要“行于所当行,止于所不可不止”。当下最重要的,就是把减税降费落到实处,把该减的都减掉、该让的全让掉,尽可能降低企业负担,促进有效需求,激发经济活力,不失时机地理顺政府和市场关系。如果政府集中用钱不如老百姓和企业分散用钱有效,就让老百姓和企业自己用,既有获得感,又有绩效,还大量减少了政府的无用功。同时,要控制政府债务规模,特别是隐形债务规模,避免盲目建设透支未来,特别要防止“寅吃卯粮”。否则,一手硬,一手软,不断积蓄财政风险,从长期来看,绩效低,还会影响代际公平。
其次,落实预算绩效责任。谁花钱,谁负责,预算部门是预算绩效管理最可靠的责任主体,牢牢牵住这个“牛鼻子”,就能上传下达,实现政府、部门、项目和政策预算绩效目标和绩效管理的一体化。具体而言,一是从政府失灵的领域抽身,“好钢用在刀刃上”,让有限的资金进一步回归和聚焦公共领域,把该办的、能办的事办好;二是经济社会快速转型发展过程中,各预算部门分分合合,经历了许多变化,部门职能、政策和项目交叉重叠的现象客观存在,必须抽丝剥茧、条分缕析,或调整项目归口,或重塑部门职能,这个坎没法回避,必须跨越;三是围绕政府和部门规划、核心绩效目标实施政策和项目打捆,实现职能重塑、任务整合、聚焦绩效目标配置预算。唯有目标明确、责任落实、主线突出,预算绩效管理才可能扎实推进。
第三,问责和激励。绩效不好就问责,绩效好就奖励,说起来容易,做起来难。因为绩效低可能是暂时的,绩效低不一定是不努力,绩效低可能还需要增加投入;绩效高可能不长久,绩效高可能与努力与否无关,绩效高可能反而不必继续支出。理想是问责和激励并重,现实是问责多、激励少。过度问责会影响士气,导致预算部门循规蹈矩、畏首畏尾、规避风险、放弃创新;必要的激励则能激发活力,引导预算部门精益求精、锐意创新。在经济新常态下,创新可能是绩效最重要的来源,必须高度重视。预算环境复杂多变,人性微妙难以把握,失之毫厘,谬以千里,问责和激励机制不是简单的因果关系,而是综合考虑各种因素后深入细致的建构工作。
第四,透明度。政府关起门来成一统是一种管理方式,但人民群众没有感觉,何谈绩效。只有开门全面实施预算绩效管理,才能够与人民群众血脉相通,从群众中来,到群众中去,才能够真正做到全心全意为人民服务,预算绩效的目的是人民的福祉,人民有感觉才叫绩效。一是预算绩效管理要紧紧围绕人民的福祉展开;二是预算绩效管理要推动政府治理体系和治理能力的现代化,要培育治理生态,政府、人民群众、社会中介组织、媒体等方方面面都要参与进来,调动起来;三是公共部门工作人员有创造力,预算才可能有绩效,来自社会的压力和激励很重要,受关注的政府更容易激发生机活力。
预算绩效管理改革的路标
首先,坚持党的领导。预算的本质是政治,预算绩效管理要讲政治,要牢牢把握正确的政治方向,要体现人民当家作主,以人民的利益和国家的富强作为根本诉求和衡量标准,惟精惟一,止于至善。
其次,创新。创新是绩效的催化剂,没有创新,就没有革命性的绩效提升。预算绩效管理是创新型国家建设中最重要的机制设计之一,原来花很多钱、费很多劲做的事,新技术、新机制、新模式能够用意想不到的成本和方式解决。在经济发展趋稳的形势下,创新正日益成为预算绩效管理和公共服务能级提升的关键,有望创造发展新动能,推动政府治理体系和治理能力的根本性变革。
第三,简化。少则得,多则惑。预算绩效管理要容易理解,便于操作。要定期梳理各种政策、规定、流程、指标、标准,该废的废,该并的并,该调的调。大道至简,要求少了、准了,反而有利于聚精会神干出成效。束缚过多、规定过细,实践者没有宽松的环境、明确的方向、创造的自由,天天眼光向上、疲于应付、战战兢兢,就很难有绩效。
第四,执中。极高明而道中庸。改革既要让预算部门明确责任和目标、了解规范和底线,更要让他们轻装上阵,把潜能发挥出来。预算绩效管理是提升治理绩效的新工具,对参与者而言,这个工具要能应用自如、创造价值,不能作茧自缚、劳而无功。预算绩效管理要优化治理生态:有利于提升政府治理能力,有利于部门履职,有利于财政管理,有利于人大监督,有利于人民群众广泛参与。只有各方面都热心参与,有贡献、有收获、有效果,预算绩效管理才有生命力。
(作者为上海大学总会计师、教授,复旦大学公共预算与绩效评价中心主任)
责任编辑 韩璐
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