时间:2020-05-20 作者:西藏自治区财政厅
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摘要:
西藏民主改革六十年来,西藏财政不断加大自身的改革力度,全面深入地支持了西藏经济社会长足发展和长治久安,在发挥了应有职能作用的同时,自身建设也取得巨大进步,财政管理能力不断提升。
中央财力补助不断增加 全区财政收支规模不断壮大
在中央特殊优惠财税政策的支持下,自治区财政按照区党委、政府决策部署,坚持处理好“中央关心、全国支援和自力更生、艰苦奋斗的关系”,不断优化财政支出结构,做好脱贫攻坚、生态保护、守边固边、教育文化、医疗卫生等重点领域的资金保障,提升财政资金使用效益,确保西藏经济持续健康发展和社会大局稳定。
从1952年西藏地方财政成立到2017年,中央对西藏的财力补助累计达到10765.12亿元。党的十八大以来,在中央财政的大力支持和全区经济长足发展的推动下,全区财政收入规模跃上新台阶。2012—2017年全区一般公共预算总财力达到8898.12亿元。其中,地方一般公共预算收入达到839.59亿元,中央财政补助收入达到7738.38亿元。财政总支出达到7756.54亿元。中央财政对西藏的特殊优惠财税政策和巨大财力支持,有力地促进了经济发展、社会进步、民族团结、局势稳定、边防巩固和人民安居乐业,为建设小康西藏、平安西...
西藏民主改革六十年来,西藏财政不断加大自身的改革力度,全面深入地支持了西藏经济社会长足发展和长治久安,在发挥了应有职能作用的同时,自身建设也取得巨大进步,财政管理能力不断提升。
中央财力补助不断增加 全区财政收支规模不断壮大
在中央特殊优惠财税政策的支持下,自治区财政按照区党委、政府决策部署,坚持处理好“中央关心、全国支援和自力更生、艰苦奋斗的关系”,不断优化财政支出结构,做好脱贫攻坚、生态保护、守边固边、教育文化、医疗卫生等重点领域的资金保障,提升财政资金使用效益,确保西藏经济持续健康发展和社会大局稳定。
从1952年西藏地方财政成立到2017年,中央对西藏的财力补助累计达到10765.12亿元。党的十八大以来,在中央财政的大力支持和全区经济长足发展的推动下,全区财政收入规模跃上新台阶。2012—2017年全区一般公共预算总财力达到8898.12亿元。其中,地方一般公共预算收入达到839.59亿元,中央财政补助收入达到7738.38亿元。财政总支出达到7756.54亿元。中央财政对西藏的特殊优惠财税政策和巨大财力支持,有力地促进了经济发展、社会进步、民族团结、局势稳定、边防巩固和人民安居乐业,为建设小康西藏、平安西藏、和谐西藏、生态西藏,推进西藏长足发展和长治久安,提供了强有力的政策支撑和可靠的财力保障。
西藏财政坚持围绕自治区党委、政府中心工作安排支出。按照集中财力办大事的原则,进一步加大脱贫攻坚、边境地区发展、基础设施、社会事业、民生保障、生态文明建设等方面的投入,近80%的支出用于农林水、教育、医疗卫生、文化体育与传媒、公共安全、社会保障和就业、住房保障等民生重点领域,基本公共服务保障能力得到进一步提高,民生福祉得到进一步改善。
财政体制改革持续推进
(一)深化财政体制改革
2004年,印发了《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》,明确了对下实行“划分收支、专项扶持、财力补助、转移支付”的财政管理体制。遵循以下基本原则:按照确定的事权格局界定收支责任,合理配置财力,促进各级财政收支平衡;重点保障机关事业单位人员工资及时足额发放和各级政权的正常运转;规范转移支付制度,加大转移支付力度,逐步缩小由于地区间经济社会发展不平衡而形成的财力差距,促进全区经济社会持续、快速、健康、协调发展;完善激励约束机制,充分调动各级政府促进发展、壮大经济、当家理财的积极性。这一体制运行10多年来,进一步促进了财力与事权相匹配的财政管理体制建设,形成了财力向基层倾斜的长效机制,极大地巩固和发展了缓解基层财政困难的成果。2004年以来,地县两级实际使用的财政资金约占到全区总财力的75%,极大地增强了地县财政公共服务财力保障水平,有力地促进了城乡公共服务均等化。新的体制和机制,进一步调动了各级政府当家理财的积极性,形成了开源节流的长效激励约束机制。
(二)深化其他各方面改革
推动财政事权与支出责任划分。2018年,经自治区人民政府同意,印发了《西藏自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革联席会议制度》,建立基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革联席会议制度,召开第一次联席会议。在征求相关部门意见的基础上,形成了《西藏自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》,并经自治区人民政府印发执行。
完善转移支付制度。自治区人民政府印发《关于深化预算管理制度改革的实施意见》,明确了如何完善一般性转移支付制度,从建立健全一般性转移支付增长机制,进一步提高自治区对下一般性转移支付所占比重,解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,将财力向偏远地区、贫困地区、边境地区倾斜,逐步完善西藏转移支付制度。将科技特派员补助、基层组织建设、爱国守法先进僧尼表彰等事项固定、金额稳定且由地(市)、县(区)负责组织实施的资金,从专项转移支付转列一般性转移支付。制定出台《2018年自治区对下均衡性转移支付办法》《西藏自治区边境地区转移支付资金管理办法》《西藏自治区重点生态功能区转移支付办法》等制度,建立健全一般性转移支付增长机制,进一步提高自治区对下一般性转移支付所占比重。
推动财政预算管理改革。一是强化全口径政府预算管理。加强政府预算管理,进一步明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算的收支范围,将政府各项收支全部纳入预算管理。不断加大四本预算的统筹力度,将政府性基金预算安排的支出与一般公共预算统筹编入部门预算,将国有资本经营收益调入一般公共预算的比例提高至2019年的27%。二是全面实行零基预算改革。取消部门的所有项目支出基数,逐项审核部门申报的项目支出,一切以预算年度的工作任务和实际支出需求为依据,着重对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等,切实提升单位预算管理水平。三是实施中期财政规划管理。加强中期财政规划管理,将中期财政规划编制范围扩大至全区,按实施中期规划管理要求,编制《西藏自治区2018—2020年中期财政规划》,报请自治区人民政府审批后报财政部备案。在编制2019年部门预算的同时,同步编制自治区2019—2021年中期财政规划,严格审核各部门报送的三年支出规划,根据未来三年的财力预计情况向各部门批复支出规划,切实提高中期财政规划对预算的指导和约束作用,确保财政可持续。四是建立跨年度预算平衡机制。将一般公共预算超收收入、结余资金全部补充预算稳定调节基金,用于跨年度预算平衡。严格按照《中华人民共和国预算法》规定,规范预算稳定调节基金使用管理,补充及动用均报请自治区人大常委会审查批准。五是推进预算支出标准体系建设。完善基本支出定额标准体系,综合考虑各部门的支出实际、物价水平、资产配备等情况,合理界定保障范围,提高保障水平;借鉴中央和内地省份做法,结合西藏实际,探索推进项目支出标准体系建设。对《西藏自治区本级基本支出预算管理办法》和《西藏自治区本级部门预算项目库管理办法》进行了修订。六是盘活财政存量资金。为切实提高财政资金使用效益,自治区人民政府印发《关于做好盘活存量工作的实施意见》,要求充分认识盘活财政存量资金的重要性和必要性,明确了总体目标和主要原则,对结余结转资金的范围及清理措施,结余结转资金的收回方式以及建立定期报告制度等作出具体规定。2015—2018年,自治区本级累计收回存量资金83.66亿元,用于急需支持的重点民生保障、基础设施建设、产业发展等领域。七是加大预决算信息公开力度。扩大信息公开范围、细化公开内容、完善公开机制,使预决算公开贯穿预算改革和管理全过程。2018年,根据《预算法》和《西藏自治区预算信息公开暂行办法》等文件规定,区本级97个部门中,除按财政部规定暂不公开的11个涉密部门外,其余86个部门按照公开要求,在西藏自治区政府门户网站统一公开了2018年部门预算信息和2017年部门决算信息,保障人民群众知情权、参与权、监督权。
防范化解地方政府债务风险。一是开“前门”成效显著。在自治区党委、政府的正确领导下,财政厅高度重视地方政府债务管理工作,多次争取扩大债务限额。2019年,中央核定西藏地方政府债务限额326.3亿元,其中:一般债务285.3亿元,专项债务41亿元。2019年新增债务限额128亿元。截至10月底,西藏地方政府债务余额257.79亿元,其中:一般债务216.88亿元,专项债务40.91亿元,债务总额及分类别债务余额均控制在财政部下达的限额以内。通过发行地方政府债券筹措资金,有效弥补西藏财力不足,财政与金融协调配合,支持了易地扶贫搬迁、农村公路建设等,在扩内需、稳增长、促改革、调结构、惠民生、补短板、防风险等方面发挥了积极作用。根据《财政部关于通报2018年地方政府法定债务风险评估和预警结果的函》(财预函〔2019〕7号)确定的地方政府债务风险评估结果以及风险预警和提示地区名单,自治区本级、地、市、县(区)三级地方政府均不在名单之中。二是堵“后门”措施得力。为贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府重大决策部署,财政厅主动作为,积极防范化解地方政府债务风险,切实完善监管政策,从五个方面强化地方政府债务管理,防范化解地方政府债务风险取得显著成效,一是坚决遏制隐性债务增量,督促整改各级政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为,严禁各类违法违规担保和变相举债。二是妥善化解隐性债务存量,积极督促各级各部门按照既定的化债方案完成年度化解任务。三是严格项目审批和资金管理,强化财政约束,有效抑制不具还款能力的项目开工建设。四是持续保持高压监管,全面实行地方政府性债务的全口径管理和动态监控,理清资金运转轨迹和去向。健全完善地方政府债务“责权利”相对等、“借用还”相统一的债务管理机制,压实地方政府债务管理主体责任,严肃查处违法举债乱象。五是加强地方政府债务信息公开,建立地方政府债务限额及债务收支随同预算公开的常态机制,规范政府债务信息公开工作,广泛接受社会监督。根据《财政部关于通报西藏自治区地方政府隐性债务风险等级评定结果的函》,西藏自治区债务率为81%,风险等级评定结果为绿色等级(债务率<120%)。各级各部门按照既定的化债方案完成了年度化解任务,全区防范化解债务风险工作取得一定成效。
(三)改革方面的经验做法及成效
一是大力统筹整合资金推进脱贫攻坚和边境小康村建设。在改革实践中,大力推进财政资金统筹使用,对目标接近、资金投入方向类同、资金管理相近的财政资金进行统筹整合使用,切实将财政资金用在“刀刃”上,不断提高财政资金使用效益。特别是在统筹财政资金,精准助力打赢脱贫攻坚战方面,自治区财政深入贯彻落实党中央、国务院关于扶贫开发的重要决策,完善扶贫投入体制机制,深入总结财政涉农资金统筹整合使用经验,引导地(市)继续着力优化统筹整合涉农资金支出结构,督促地(市)、县(区)制定本级统筹整合财政涉农资金管理实施细则,支持贫困地区脱贫攻坚、易地扶贫搬迁、产业扶贫及基础设施建设,脱贫攻坚增量资金重点向深度贫困地区倾斜。2016年、2017年、2018年分别统筹整合脱贫攻坚财政涉农资金98.66亿元、110.53亿元、143.80亿元,为全力支持打赢脱贫攻坚战役提供了坚实的财力保障。2017—2018年,统筹整合资金94.6亿元,支持边境小康村建设,切实改善边境地区各族群众生产生活条件。
二是多措并举加快预算执行。深化预算管理改革,加快预算执行进度,是深化财税体制改革的重要内容,是稳增长、调结构、促改革、惠民生、保稳定,实现长足发展和长治久安的重要措施。2018年,严格按照《预算法》的要求,强化部门、单位的预算执行主体责任,印发《西藏自治区财政厅关于进一步规范预算管理的通知》,完善《西藏自治区本级预算单位预算支出执行进度考核办法》,进一步严格预算执行考核和规范预算支出管理,从制度层面为加快预算执行提供重要遵循。修订完善《西藏自治区财政管理绩效考核与激励办法》,激发地(市)、县(区)财政部门干事创业主动性、积极性。加大对预算执行责任落实情况的监督和考核,完善通报、约谈等方式,严格本地本部门预算执行责任落实情况考核机制,积极发挥考核结果在奖惩机制中的具体运用,预算执行取得了较好成效。
三是全面实施预算绩效管理。2019年,按照《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系要求,落实各部门、各地(市)预算绩效管理主体责任,将政府预算、部门和单位、政策和项目全面纳入预算绩效管理。2019年8月正式成立绩效处,全力实施预算绩效管理工作,为预算绩效管理改革提供组织保障。开展预算项目绩效目标审核,审核资金逐年扩大,2020年涉及预算项目2245个、预算资金214.44亿元,将绩效目标设置作为部门预算安排的重要前置条件。大力实施政策和项目预算绩效管理,2019年委托第三方机构对全区14个重点项目及重大支出政策,开展绩效评价和政策评估,涉及项目资金74.88亿元。加强预算绩效管理信息化建设,借助财政核心业务一体化管理系统,将事前绩效评估、绩效目标审核、绩效评价、绩效监控、评价结果运用等功能嵌入一体化管理系统中,促使预算和绩效管理实现一体化。硬化预算绩效管理约束,对绩效好的政策和项目优先保障,对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回,切实做到“花钱必问效,无效必问责”。
税收制度改革不断深化
(一)社会主义税制体系的初步建立(1959年至1979年)。1959年,西藏掀起了群众性民主改革运动,废除了政教合一的封建农奴制度,解放了百万农奴和奴隶。西藏开展了反对叛乱、反对乌拉差役、反对奴役的“三反”运动,并实行了减租、减息的“双减”运动。此后,推行土地分配改革。与之相适应,税制改革也作了相应的调整。鉴于西藏特殊的政治、经济、文化和自然环境,中央一直赋予西藏特殊的税收管辖权,西藏自治区具有开征或停征税种的权力。
(二)社会主义税制的逐步完善(1980年至1993年)。1980年3月,中央召开第一次西藏工作座谈会,确定了中央对西藏工作的八项方针。为了让群众休养生息发展生产、改善生活,从西藏当前相当困难的情况出发,实行休养生息政策,减轻群众负担。1984年2月,中央召开第二次西藏工作座谈会,制定了“土地归户使用,自主经营,长期不变”、“牲畜归户、私有私养,自主经营、长期不变”等一系列有利于西藏经济发展的特殊优惠政策。根据这两次座谈会的精神,围绕经济社会形势发展的需要,西藏进行了一系列的税制改革和调整。
(三)建立市场经济税制(1994年至今)。1994年中央实行“分税制”改革,同年7月,中央召开第三次西藏工作座谈会。此后,中央又先后召开了第四、五、六次西藏工作座谈会,进一步推进西藏经济社会发展。按照“分税制”的要求,并围绕这几次西藏工作座谈会精神,西藏对税制进行了改革和调整。包括:一是开征新税种,强化税收职能。二是改革和完善税制结构,加强地方税制建设。三是贯彻落实“税收法定”原则,逐步与中央统一税制接轨。
严格贯彻落实各项降费政策
(一)政府性基金和行政事业性收费政策
严格落实财政部非税收入减免政策文件,并根据相关文件适时动态调整行政事业性收费和政府性基金目录清单,在自治区人民政府网站上进行公示。2019年以来,结合全区实际,已会同相关部门落实社会工作师职业水平考试、造价工程师职业资格考试、注册安全工程师职业资格考试等三项考试考务费,异地扶贫搬迁有关政府性基金和行政事业性收费免征,无线电频率占用费、出入境证照类收费降低收费标准,不动产登记费减免等非税收入政策。
通过严格落实各项政府性基金和行政事业性收费减免政策,2013年至今,全区政府性基金由16项减少到4项(教育费附加、地方教育附加、森林植被恢复费、残疾人就业保障基金),减少幅度75%。2011年至今,全区行政事业性收费项目由110项减少到25项,减少幅度77%,其中涉企收费由76项减少到18项,减少幅度76%。截至目前,自治区设立的收费项目已清零。
(二)社保费率政策
一是降低养老保险单位缴费比例。自2019年5月1日起,企业职工基本养老保险单位缴费比例由现行的19%降至16%,将惠及7759家企业,2019年5月至2021年12月累计为全区企业减负8.16亿元(其中:2019年5—12月2.04亿元,2020年3.06亿元,2021年3.06亿元),预测至2021年基金滚存结余130.4亿元。自2019年5月1日起,机关事业单位基本养老保险单位缴费比例由现行的20%降至16%。
二是继续阶段性降低失业保险费率。自2019年5月1日起,继续实施失业保险降费率政策。延长失业保险阶段性降低总体费率1%至2020年4月30日,其中:单位缴费费率0.5%,个人缴费费率0.5%。失业保险基金结余约20.2亿,年支出约2600万元,备付932个月。再延长降费政策一年,将惠及全区约8600家单位,减负8366万元。
三是继续阶段性降低工伤保险费率办法。自2019年5月1日起,继续实施工伤保险降费率政策。一类至八类工伤风险行业基准费率分别按照0.1%、0.2%、0.35%、0.45%、0.55%、0.65%、0.8%、0.95%执行,在此基础上再按2019年初各参保单位工伤保险费率浮动计划进行费率浮动,期限暂执行至2020年4月30日。按工程总造价、上年矿产值、上年生产销售总产值等一次性缴纳工伤保险费的企业相关工伤保险费率不变。工伤保险基金结余约5.8亿元,年支出约7500万元,备付92个月。再延长降费政策一年,将惠及全区约11100家单位,减负7554万元。
预测2019年降低企业职工基本养老保险政策为企业减负2.04亿元,继续阶段性降低失业保险和工伤保险政策为企业减负1.06亿元。企业纷纷表示清理规范行政事业性收费、社保费率等政策,切实降低了企业经营成本,减轻了企业负担。
(三)非税收入增减变化情况。
从全区财政收入结构看,一是财政收入呈下降态势。2019年1—11月,全区一般公共预算收入累计完成190.02亿元,较去年同期减少14.61亿元,下降7.1%。其中:税收收入完成140.53亿元,同比减少13.37亿元,下降0.9%;政府非税收入49.48亿元,同比减少13.27亿元,下降21.2%。二是政府非税收入所占比重明显下降。2019年1—11月政府非税收入占一般公共预算收入的26.04%,较2018年占财政收入的30.67%相比,下降了近5个百分点。
责任编辑 刘永恒
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