货物、工程与服务是政府采购的主要组成部分。近年来，随着政府机构职能改革，购买服务类项目比例快速上升。据统计，2016年，全国政府采购总额约3.1万亿元，服务类项目约为1万亿元，约占总额的1/3。2016年12月，财政部、中编办联合下发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，提出全面推行事业单位政府购买服务改革，到2020年底，现由公益二类事业单位承担且适宜由社会力量提供的服务事项，全部转为通过政府购买服务方式提供。同时，通过政府购买服务改革，促进事业单位改制，最终建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制。

长期以来，事业单位承担了我国基本社会公共服务职能，在经济社会生活中发挥着重要作用。但是，也存在着机构臃肿、企事不分、效率低下等种种问题。加之，事业单位改革面广量大，牵扯多个部门及不同利益主体，改革任务十分艰巨。

事业单位政府购买公共服务改革面临的问题

政府购买服务改革作为一项新生事物，全国仍处在探索阶段。以江苏为例，政府购买服务改革最早由地市发起，2006年至2011年，无锡、扬州先后制定了政府购买服务改革指导意见。2013年，江苏省在全省普遍推行政府购买服务工作，目前建立了省政府购买服务信息平台，全省各市县也建立了相应的平台与机构。各市县基本完成了机构建立、目录编制、专家入库等改革基础工作，但距离改革的最终要求，即改变传统的“养人养机构”的财政支出方式，按照“以事定费”、“费随事转”原则优化财政经费供给方式，推进事业单位改革如期完成等仍存在较大困难和相当差距。

1.事业单位自身对购买服务改革缺乏内在动力

当前，事业单位主要的经费来源仍然是财政拨款，在公共服务提供中形成了财政“养人养机构”模式。服务质量高低并未和财政拨款紧密挂钩，由于事业单位长期形成的垄断地位，部分地方也存在质量较为低劣的公共服务。同时，随着社会民生领域新需求不断增加，事业单位不断增加部门、人员、经费等，导致事业单位改革越改部门越庞大，公共服务效率越难以提升。

2.政府采购部门难以独自承担购买服务改革重任

从全国的推行情况来看，政府购买服务改革的主要责任由财政部门承担，具体落实到地方业务处室为政府采购处。但是政府购买服务改革主要目标是以政府购买服务推动事业单位分类改革，需要多部门协同推进。如果仅仅通过财政部门的政府购买处室主抓改革，改革则难以落到实处，推进乏力。

从改革的落实情况来看，全国各级财政部门大多颁布了政府购买服务指导性目录，但是该目录仅有参考意义，对于事业单位及其上级主管部门来说，是自愿选择，是软约束，为保障改革顺利进行，需要多部门协调推进，如和人事部门的干部聘用、奖惩、绩效工资等直接挂钩，和财政部门的预算、绩效评价等直接挂钩，才有可能确保到2020年改革目标的全部实现。

从全国调研的情况来看，改革推进较好的地方往往建立了部门综合协调统筹机制，如山东财政厅建立了专门的政府购买服务改革领导机构，统筹推动全省的改革工作。河南财政厅以预算处为主，财政、人事等多部门联动，统筹改革，充分发挥了预算编制的刚性指导作用。

3.政府购买服务存在多种政策限制

政府购买服务作为一种新生事物，推行时间短，缺乏相关经验，需要不断完善。当前，国内理论界对于政府采购和政府购买服务关系存在着不同看法。有的看法认为政府采购主体是货物和工程，公共服务是特殊主体，应当制定不同措施。有的看法则认为，政府购买公共服务是政府采购一部分，应当完全按照政府采购法规定执行。在实践中，政府购买公共服务由于其专业技术要求高，任务难度大，价格往往较高，超出政府采购的最高规定限额，导致采购无法进行。还有，政府公共服务的供应单位往往较少，社会公共服务组织相对不足，很难进行竞争性谈判和磋商，往往采取单一来源的委托方式，又违背了提高政府公共服务效率的本意。由于以上因素的存在，导致我国政府购买公共服务的规模较小，远远难以满足社会对公共服务的需求。

确保事业单位政府购买服务改革目标实现的政策建议

按照国家要求，要确保到2020年底，我国事业单位全面完成政府购买服务改革工作，建立起相关政府购买服务的运行与保障机制，建立与改革相配套的资金、管理等综合协调机制，为此笔者提出如下政策建议：

1.进一步强化对政府购买服务的政策保障

当前，政府购买服务的主要法律依据是《政府采购法》，但《政府采购法》只是对购买服务的具体采购方式做了规定，对政府购买服务的内涵、外延、操作程序、监督管理等重要内容和必备程序并未做出明确界定。同时，较之有形、标准较统一及知识科技含量相对不高的货物买卖，公共服务具有形式上无形性、衡量标准的主观差异性及高知识、高科技含量等特征，购买服务程序更加复杂，监督与评价更加困难。因此，有必要出台专门法律明确政府购买服务流程，确保政府购买服务市场化、规范化、标准化运行。

2.进一步创新政府购买公共服务方式

政府购买服务改革的最终目标是推动公共服务的市场化，让事业单位真正成为市场主体。事业单位改革的最终目标也是公共服务的市场化、社会化。两者的目标完全一致，两项改革顺利对接的关键在于如何创新政府购买服务方式。按照“委托—代理”的购买服务改革思路，公共服务由过去的全部向事业单位委托购买为主，过渡到部分委托（如社会力量暂时还不具备提供条件的高等教育、科研等领域）与部分代理（市场购买），最终实现全部委托（竞争）购买。在改革过程中，按照事权财权统一的原则，逐步改革事业单位的财政供养方式，由过去按人头全额拨款过渡到按照提供社会服务能力拨款与委托合同绩效考核的方式。因此，要推动事业单位按照市场化、社会化要求加快部门、职能改革及岗位、人员、工资等配套改革，从而为社会提供更多的优质公共服务，真正成为提供公共服务的市场主体。

3.进一步培育和扶持社会公共服务组织

上世纪90年代以来，随着我国市场化进程的推进，社会公共服务组织得到长足发展。其中，教育类（成人教育、课外辅导等）、卫生类（保洁、园林绿化等）社会公共服务组织由于门槛较低、市场需求较大，成长最快也数量最多。其他社会公共服务组织如科学研究（各类学会等）、社区服务（服务中心、服务站等）与公益类组织（文化、环保、教育、医疗等）也有一定发展。但由于长期以来，我国公共服务基本由政府提供，而事业单位作为公共服务的提供主体，在教育、科研、医疗等公共服务领域实际上处于垄断地位，社会公共服务组织无论从历史、规模、人才、资金、渠道等方面完全无法与事业单位形成竞争。因此，为提高我国公共服务的水平与效率，形成购买公共服务平等的市场竞争环境，有必要打破事业单位公共服务提供中“一家独大”的局面，积极培育社会公共服务组织，从法律上明确其重要地位，从资金、人才等方面为其提供全面支持，从制度上为其全面减负，创造更加公平和宽松的社会环境，促进社会公共服务组织在购买服务中发挥优势、凝练特色、形成品牌、提升效益。

4.进一步完善事业单位购买公共服务专门目录编制和合同管理

当前，政府购买服务改革的主要抓手是政府购买服务目录编制和目录指导管理。财政部门每年根据当地实际情况，编制和调整购买公共服务目录，向社会公开发布，指导政府与行政职能事业单位按照目录进行购买服务。但政府编制目录仅具有行业宏观指导作用，如一级目录“基本公共服务”下设二级目录“公共教育”、“社会保险”等，“公共教育”下设三级目录“公共教育基础设施管理与维护”，具体内容仅规定20万元以上（含）集中采购。为确保政府购买服务改革落到实处，除了完善政府购买服务的普适性目录编制外，更重要的是完善事业单位购买公共服务的专门化目录编制和合同管理。

专门化目录由各事业单位的行政主管部门根据本部门事业单位所承担并适宜由社会力量提供的公共服务事项进行细化，如“公共教育基础设施管理与维护”具体到维护学校、设施购买流程、责任人员、经费管理及维护制度、奖惩条款等。然后，会同财政部门联合发文，作为政府向事业单位购买服务的依据。同时，根据财政部门指导目录和事业单位专门化目录，制定购买服务合同，对合同实施进度及资金使用情况的全程监控。此外，强化合同的约束作用，合同验收合格后，购买主体据合同约定和履约情况支付资金，以不断提高服务质量、提升服务对象的满意度。

5.进一步建立财政部门为主体、多部门内外协调互动的组织领导机制

当前进行的政府购买服务改革是一项综合改革，与事业单位改革相互协调、推进，单单依靠财政部门难以完成改革的目标任务。同时，改革的最终目标是建立政府购买公共服务的市场化、社会化机制。

为此，应建立起以财政部门为主体，财政部门的政府采购、绩效评价、预算编制、综合服务等多部门组成的协调机制。通过政府统筹推动，形成财政部门与人事部门、事业单位主管部门的互动机制，形成推进改革、确保改革目标实现的合力。

责任编辑 李烝