时间:2021-01-04 作者:丛建华 内蒙古自治区财政厅党组成员、副厅长
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摘要:
创新政府购买公共服务的机制与方法,是当前全面深化改革、转变政府职能、创新社会管理模式的重要举措,这对于释放政府管理改革红利具有极强的战略意义与实践价值。加快建立和完善政府购买服务制度体系建设和机制创新,对于深化财税体制改革、建立现代财政制度具有重要意义。在未来一定时期内,政府购买服务将成为政府部门提供公共服务的主要方式,也将成为强化政府公共服务职能、创新公共服务供给模式、构建多层次公共服务供给体系的有效途径。
当前政府购买服务工作中存在的困难和问题
当前,政府购买服务总体来看仍处于起步和粗放式扩张阶段,存在着顶层制度设计不完善、采购流程和标准缺乏、服务质量监控不足等问题。
(一)对政府购买服务认识不够深入。政府购买服务的社会认知度还不是很高,一些单位和部门习惯于政府直接提供服务,对推进政府购买服务改革工作的积极性和主动性不够高,存在求稳怕乱、等待观望的思想。大胆尝试、主动出招、积极推行的不多,或是实践了但仅停留在表面,在推进政府职能转变、提升公共服务供给效率等方面成效不够显著,对民间社会力量提供公共服务还存在一定程度的不信任。
(二)制度体系建设不够完善。政府购...
创新政府购买公共服务的机制与方法,是当前全面深化改革、转变政府职能、创新社会管理模式的重要举措,这对于释放政府管理改革红利具有极强的战略意义与实践价值。加快建立和完善政府购买服务制度体系建设和机制创新,对于深化财税体制改革、建立现代财政制度具有重要意义。在未来一定时期内,政府购买服务将成为政府部门提供公共服务的主要方式,也将成为强化政府公共服务职能、创新公共服务供给模式、构建多层次公共服务供给体系的有效途径。
当前政府购买服务工作中存在的困难和问题
当前,政府购买服务总体来看仍处于起步和粗放式扩张阶段,存在着顶层制度设计不完善、采购流程和标准缺乏、服务质量监控不足等问题。
(一)对政府购买服务认识不够深入。政府购买服务的社会认知度还不是很高,一些单位和部门习惯于政府直接提供服务,对推进政府购买服务改革工作的积极性和主动性不够高,存在求稳怕乱、等待观望的思想。大胆尝试、主动出招、积极推行的不多,或是实践了但仅停留在表面,在推进政府职能转变、提升公共服务供给效率等方面成效不够显著,对民间社会力量提供公共服务还存在一定程度的不信任。
(二)制度体系建设不够完善。政府购买服务作为一项重大改革事项,在推进过程中涉及面广、问题多、协调难、情况复杂,虽然中央相关政策已经做了规定,但由于缺乏明确的法律法规约束,并且政府购买服务的监督评估机制仍不健全,在实际实施中容易发生政策偏离,甚至被曲解利用。
(三)政府购买服务规模有待提升。目前实施的购买服务领域和项目主要是课题研究、审计服务、监督检查、项目评估评审、信息系统建设与维护、后勤服务等。购买服务领域提供的政府履职辅助性服务较多,面向社会大众的教育、医疗、公共卫生、文化、体育等基本公共服务供给仍较少。
(四)购买服务过程中存在漏洞。有些单位将应由本单位承担的行政管理事项和直接提供的公共服务事项转嫁给社会力量承担,有的单位将不属于职责范围的服务事项大包大揽,热衷于购买工程建设、融资等负面清单内容,或者通过政府购买服务方式来实现增加招人养人的目的,没有实现通过购买服务来提高当地公共服务水平的目的。
(五)与政府职能转变和事业单位分类改革缺乏有效衔接。在推进政府购买服务改革中,还没有充分理顺哪些公共服务事项权力应该交给市场和社会。事业单位分类改革后,事业单位如何充分行使公共服务职能、如何承接公共服务事项,尚未形成统一可行的操作办法。
(六)承接购买服务的社会组织发展滞后。社会组织作为政府购买服务主要承接主体,是实施政府购买服务能否“买得到”的关键。在实施政府购买服务过程中,政府部门推出的购买服务事项常常难以找到合适的社会组织承接,政府部门想买却买不到。同时,一些地方和部门由于担心承接服务的社会组织能力不足,导致推进政府向社会组织购买服务力度不够,社会组织想承接也承接不到。
(七)政府购买服务的监管评价机制不完善。政府购买服务承接主体的选择机制不够规范,遴选标准还不够细致具体,合同中对双方责任义务、过失责任等方面的约束条款仍不够明确。
推进政府购买服务改革的设想
加快创新和建立政府购买服务体系和机制,对于深化财税体制改革、建立现代财政制度具有重要意义。政府购买服务将逐渐成为强化政府公共服务职能、创新公共服务供给模式、构建多层次公共服务供给体系的有效途径。
(一)加强政府购买服务制度建设
一是制定相关法律法规。建议对《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国预算法》进行修订,增补政府购买服务方面相关内容;尽快研究出台政府购买服务系列法规,规定购买服务的管理流程,对购买目录、承接主体准入资质、经费保障、监督管理、绩效评价、信息公开等做出明确规定。根据购买服务工作专业服务项目特性,从购买主体、承接主体、购买方式、购买流程、合同规定等方面进行规范,避免基层部门盲目套用工程招标或商品采购招标等方式来开展政府购买服务工作。
二是明确各部门职责。要进一步明确相关政府职能部门在政府购买服务中的职责。政府购买服务是一项复杂的系统工程,不单纯是财政部门的事,涉及到编制、劳动人事、社会保障等部门和相关预算单位,需要各部门和单位整体联动,通力合作。
三是提高对政府购买服务改革的认识。通过政策宣传培训、媒体报道等多渠道宣传让人们认识到推进政府购买服务是转变政府职能,推进政事、政社分离,推进事业单位分类改革,改革创新公共服务机制和方式的重大举措,是加强财政改革创新的重要举措。
(二)强化政府购买服务预算管理
一是对财政部门的要求。在年度预算编制时,将政府购买服务项目的申报、审核、批复纳入部门预算编制流程,实现项目预算的同步编制、同步审核、同步批复,从源头上保障政府购买服务指导性目录内的项目应编尽编。
二是对预算单位的要求。预算单位在编制政府购买服务预算时,应将列入集中采购目录或采购限额标准以上的购买服务项目同时反映在政府采购预算中。政府购买服务项目的政府采购要严格按照“有预算,再购买”的要求执行。采购单位认真编制和执行政府采购预算,强化政府采购预算的刚性约束。
(三)积极培育和扶持社会组织发展
一是改革社会组织管理制度。积极鼓励社会组织或市场主体成立行业协会,由协会制定行业服务标准,使行业收费与市场交易价格公允性相一致,便于政府购买服务项目的预算管理和对合同执行的履约验收。放宽社会组织准入条件、降低社会组织准入门槛,简化社会组织登记程序等措施,促进社会力量依法依规参与供给,扩展社会组织成长发展的空间。
二是鼓励支持和引导社会组织发展。建议政府出台扶持社会组织承接政府购买公共服务政策,设立社会组织发展扶持资金,加大财政对社会服务购买的投入力度,通过财政补贴、以奖代补、税收优惠、贴息等方式,培育和扶持社会组织发展,支持社会组织做专做精做大做强。
三是完善财税支持政策。认真落实各项税收优惠政策,积极开展公益性社会团体和基金会捐赠税前扣除资格、社会组织免税资格和有关科技类民办非企业单位免税资格的认定。
四是强化社会组织诚信建设。有关部门应进一步完善社会组织自律和诚信建设评估指标体系,加强社会组织承接政府购买服务信用信息记录、使用和管理,健全社会组织诚信档案,定期对社会组织进行评估和监督。
(四)建立健全政府购买服务运行机制
一是根据需求制定规划。政府应收集社会和公众关于公共服务需求信息,切实了解社会需求,在参照国民经济社会发展规划和财政中长期规划的基础上,加强政府购买服务目录的源头管理,制定适合地方特色的指导目录、建立需求调查和专家论证筛选机制,并对指导目录实行动态调整。
二是规范招投标管理。制定严密的政府购买服务流程,杜绝预算部门对政府购买服务项目的权力寻租。按照公开、公平、公正的原则设定最低限价,防止因低价中标而降低服务质量,寻找买卖双方共赢的合理价格区间。向社会公开发布政府购买服务需求信息和财政资金预算,签订的购买服务合同应明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、各方责任和义务等。
三是降低行业准入门槛。抓住当前简政放权转变政府职能的契机,取消不必要的审批,下放管理权限,降低准入门槛,推进社会组织管理改革,实行依法直接登记。
四是促进购买服务地区间均衡发展。鼓励地方政府扩充政府购买服务的采购目录,结合地方条件和特点培育公共服务承接方市场,为公共服务承接方进行跨地区服务创造良好的市场条件。尤其是西部少数民族欠发达省区要强化对基层公共服务政策支持力度,把财力和资源配置重点投放在教育、医疗、文化、体育、养老等基本公共服务方面。
(五)与事业单位分类改革相互衔接
一是积极推进事业单位政府购买服务改革。要逐渐淡化财政资金与人员编制挂钩的关系,将事业单位提供的公共服务数量、质量等因素作为核定财政补助的标准,对以往由公益二类事业单位承担并可以改由社会力量提供的服务事项,可逐步把财政拨款改为政府购买服务,实现“以钱养人”向“以钱养事”转变。政府新增用于公益二类事业单位的支出,优先通过政府购买服务方式安排,原则上不再增设机构或增加编制。
二是探索建立事业单位人财管理的协调约束机制。运用政府购买服务的理念,结合机构编制和财政支持方式变化,做好政府购买服务与事业单位分类改革有机衔接,推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。对机关事业单位现有工勤事务及非涉密性的具有服务性、事务性、保障性的其他辅助业务等进行梳理,可以采取政府购买服务的方式提供。
(六)建立健全购买服务监管机制
一是加强内部监督管理。对政府购买服务的各环节制定相应的监管问责制度,对服务项目的立项、评审、招标、签约、实施、结项、评估、反馈等环节都实施动态监管,引入第三方评估机制。统筹建立政府购买服务联席会议制度,按照政府统一领导,财政部门牵头,相关部门配合,监督部门保障的原则开展工作。
二是完善外部监督制度。完善外部监督主体结构,积极探索和完善社会监督和舆论监督机制,利用信息技术建立有效的信息传递平台。引入多方主体参与评估,发挥大众媒体、公众、专家团队等多元化主体的监督作用。规范评估流程,建立健全追踪反馈机制。
三是实现政府购买服务公开化。实现政府购买服务时间上、空间上、对象上的全覆盖公开,加强部门间协调监管,建立政府购买服务公众听证制度。打造政府购买服务网络平台,除涉密内容外全部公开,对购买服务的相关信息适时向社会公布,让政府购买服务工作全程在阳光下开展。
(七)完善购买服务绩效管理机制
一是建立主体多元化、公正、科学的绩效评估体系。评估人员的组成多元化,要既包括政府部门,也包括公共服务的承接主体和专业评估组织、公众代表等。制定详细的评估细则,建立完善的绩效指标考核体系,对政府购买服务的绩效进行全方位考核。
二是建立开放型的第三方评估机制。加大对专业化评价机构建设的支持力度,保障其在开展评价机制工作中的独立性。探索建立政府购买服务专业评价机构库,逐步扩大政府购买服务项目第三方评价数量,完善第三方评估结果信息公开制度,保障评估结果的公平、公正、客观。
三是实行政府购买服务全程绩效管理。从政府购买和监管、社会组织提供服务、公众满意程度等方面,设定相应的绩效目标,作为绩效评价的重要依据。落实政府购买服务过程中的绩效跟踪,加强对项目实施过程的监督和管理,通过定期检查、随机抽查、民意调查等方式,针对问题及时与承接主体沟通协调,确保公共服务质量和效益。
四是制定完善激励和追惩措施。进一步完善绩效评价结果应用,对评价结果优秀的承接主体给予更多的政策和资金倾斜,对评价结果较差的承接主体给予警告、处分,必要时取消其承接政府购买服务的资格。对在购买过程中出现的权力寻租等违法违纪行为及时追责,依法依规严厉查处。
责任编辑 张小莉
政府购买服务知识问答
问:为什么要推进事业单位政府购买服务改革?
答:在党中央、国务院统一部署和领导下,经过各方面共同努力,近几年来政府购买服务改革工作取得阶段性进展和成效。但总体上看,目前政府提供的公共公益服务当中,能向社会力量购买的服务项目仍然较少、购买服务所占比例仍然较低,大部分公共公益服务仍由相应的事业单位具体承担。事业单位在提供公共公益服务,促进经济社会发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用,但也存在一些事业单位政事不分、事企不分,机制不活,服务质量和效率不高等问题,推行事业单位政府购买服务改革、改善公共服务供给的任务十分迫切。2016年11月,财政部、中央编办出台了《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》,部署推进事业单位政府购买服务改革,重点是对公益二类事业单位实行“拨改买”。
(财政部综合司供稿)
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