时间:2020-01-15 作者:周勇标 (作者单位:浙江至诚会计师事务所)
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摘要:
实施财政支出跟踪绩效评价是实现“预算执行有监控”的重要举措之一。财政支出跟踪绩效评价在财政支出绩效评价体系中属于事中评价范畴,相对于事后绩效评价有其不同的特点。目前各级财政部门在实施预算绩效管理工作中,已经开始逐步从事后评价转向事中事前评价,这也是加强财政预算项目支出过程管理,强化项目资金事前事中控制,提高财政项目绩效的必然要求。然而,在实际工作中由于事中的绩效跟踪评价项目实施较少,而且实施难度比事后评价大,全面推行还存在较大的难度。同时,我们在实务工作中既碰到不少的困惑和问题,也获得了一些实务经验和相关做法。因此,本文拟就跟踪绩效评价实务工作中的若干问题进行探讨,以供商榷。
跟踪绩效评价工作实务中的难点问题探讨
(一)阶段性绩效目标的设计确定
项目实施的最终成果目标一般比较明确、齐全,因为对于列入跟踪评价的项目一般都是比较重要或重大的建设类项目,前期一般都实施了较为充分的立项申报、可行性研究等基本建设程序,特别是可行性研究报告中一般对项目的实现目标和绩效规定得均较为明确、具体。但是作为跟踪绩效评价依据的项目实施的节点目标则视项目的不同而不同,有的往往未作规定或规定...
实施财政支出跟踪绩效评价是实现“预算执行有监控”的重要举措之一。财政支出跟踪绩效评价在财政支出绩效评价体系中属于事中评价范畴,相对于事后绩效评价有其不同的特点。目前各级财政部门在实施预算绩效管理工作中,已经开始逐步从事后评价转向事中事前评价,这也是加强财政预算项目支出过程管理,强化项目资金事前事中控制,提高财政项目绩效的必然要求。然而,在实际工作中由于事中的绩效跟踪评价项目实施较少,而且实施难度比事后评价大,全面推行还存在较大的难度。同时,我们在实务工作中既碰到不少的困惑和问题,也获得了一些实务经验和相关做法。因此,本文拟就跟踪绩效评价实务工作中的若干问题进行探讨,以供商榷。
跟踪绩效评价工作实务中的难点问题探讨
(一)阶段性绩效目标的设计确定
项目实施的最终成果目标一般比较明确、齐全,因为对于列入跟踪评价的项目一般都是比较重要或重大的建设类项目,前期一般都实施了较为充分的立项申报、可行性研究等基本建设程序,特别是可行性研究报告中一般对项目的实现目标和绩效规定得均较为明确、具体。但是作为跟踪绩效评价依据的项目实施的节点目标则视项目的不同而不同,有的往往未作规定或规定得不够明确。
如对于国际金融组织贷款项目,一般在项目的预评估和审批阶段均制定了较为完善的分年度或分阶段的项目监测和评价指标。世界银行贷款项目的项目评估文件、亚洲开发银行贷款项目的行长建议报告中均有一章“项目的监测与评价(M&E)”,包括项目设计摘要和M&E实施计划内容。其中项目设计摘要是国际金融组织在设计项目时开发的,用于开展项目监测与评价。这些预评估阶段设计的监测指标可以作为项目阶段性绩效目标设计确定的依据和跟踪评价指标的来源,但这也取决于监测指标测算的充分性和准确性,在实务中往往发现监测指标在其后的运行过程中差异较大,需要根据项目变更情况及时修正节点目标和监测指标数值。相较于国际金融组织贷款项目监测评价指标的完善程度而言,国内项目虽然也有较为完善的可行性报告制度,但可研报告所体现的一般均是建设成果,而对于阶段性的项目实施计划和目标一般均较为笼统、不够细化明确,对于阶段性绩效目标更为空白。同时,从实务情况看,有的项目的可行性研究报告流于形式,其相关数据的准确度和采信度均较低,与实际实施情况出入较大,难以作为阶段性绩效目标设计确定的依据。
因此,在实际绩效跟踪评价中,跟踪评价人员应对初期申报的目标进行系统分析,应当在与项目相关方充分沟通、前期充分调研、原有目标合理修正的基础上,设计确认科学合理的阶段性绩效目标。同时,根据跟踪期项目进度,选取合适的评价指标和与跟踪期匹配的目标值进行跟踪,以反映项目的实际执行情况。
(二)跟踪评价项目绩效状况的评判问题
跟踪绩效评价关注的重点是项目的实施管理过程和阶段性产出目标的实现情况,而对于效益状况评价存在较大的难度。因为跟踪期间项目部分效益的实现带有一定的不确定性且难以量化,而对预期绩效进行评判则带有较大的主观性。同时,由于项目性质的不同及跟踪期的不同,项目在跟踪评价时间节点上产生的绩效状况较为复杂,具体存在三种情况:项目部分产出未实现且效益未实现;项目部分产出已实现但效益未实现;项目部分产出已实现且效益已实现。
项目产出及效益情况一般是与项目跟踪期趋同的,即项目跟踪前期对于产出和效益体现较少,而跟踪中后期的产出和效益逐渐地、不断地增多。不同的跟踪期对于产出和效益的评判带来不同的要求,且对于部分已实现的效益如何进行指标设计及评判也是难点之一。
此外,跟踪评价项目对于绩效的评判还有一个预期的概念,即根据对项目当期情况的了解,根据本阶段的项目实施进度情况及组织管理状况,来判断后期乃至整个项目预期的绩效目标能否实现。从实务情况看,项目预期绩效实现程度的评价判断需要有充分、可靠的证据支撑,需要有较强的专业技术能力判断,否则存在较大的主观因素。
(三)跟踪绩效评价与事后绩效评价工作的衔接
跟踪评价节点所形成的指标评判体系反映的是阶段性的目标实现程度,与事后绩效目标的实现是紧密关联的,所以在阶段性目标设计时,既应考虑跟踪评价节点目标的选择,也应考虑与项目总目标的衔接。由于阶段性目标更关注的是进度完成情况及实施管理状况,所以组织管理和项目产出指标的分阶段评价与总体评价较为容易对接,但也存在分值评判体系上如何合理搭配和衔接的问题。项目事后绩效评价是对项目总体绩效状况进行评判,虽然总体绩效目标与各阶段的绩效目标存在较强的关联性,但相互之间并非简单加计、完全一致,而是取决于各阶段跟踪评价时间节点确定和分阶段绩效目标设计的合理程度。所以如何使各阶段的评价指标与总目标有机衔接,使得在事后绩效评价中能够充分利用跟踪评价结果,值得探讨。
笔者认为,项目的跟踪绩效评价工作应当与事后的绩效评价工作通盘考虑,不能分割实施。在跟踪绩效评价分阶段目标和指标设计时应同时考虑事后绩效评价的目标指标体系,尽量使项目跟踪绩效目标与总目标衔接一致。
跟踪绩效评价指标体系设计及评价方法探讨
(一)跟踪绩效评价指标体系的设计
跟踪绩效评价的指标体系相对于事后绩效评价指标体系设计更为复杂。应根据不同阶段优先选择最能反映项目实质和核心目标的内容作为跟踪评价指标,在评价指标设计上应注重选用效率类指标,在评价权重设计上,效率类指标一般至少应占到50%左右。如国际金融组织贷款项目在评价准则的权重设计上,在建项目(跟踪评价)与完工项目(事后评价)的侧重点是有明显区别的,如前表。
跟踪绩效评价指标的具体设计和确定应在充分了解项目各方面情况,对项目形成清晰判断的基础上实施。一般可根据项目阶段性进度目标,从时间、投入、产出、效果、影响力5个维度对项目分阶段的目标指标进行设计确定。同时,跟踪期绩效评价指标的确定要因跟踪阶段而异,不同阶段的跟踪绩效评价指标设计的侧重点有所差异。一是项目早期跟踪评价:目标设计侧重前期工作开展、组织机构建设、管理活动、资金落实安排等。由于项目还未产出,则可不纳入目标考评,但对产出时效则可作能否实现的考评。二是项目中期跟踪评价:目标设计侧重阶段性产出及项目实施管理状况,对于项目分阶段实施完成并产生部分效益的也应作指标设计考评。三是项目后期跟踪评价:目标设计除了侧重阶段性产出状况外,还应重点关注预期总目标的实现程度,对于阶段性效益状况应根据项目情况作相应设计考评。
跟踪绩效评价指标目标值的设计,评价人员应与项目相关方充分沟通,了解跟踪期的实施内容和进度,确定分阶段应该实现的目标值。具体设计确定时应结合当年预算安排、项目计划书中的进度指标、类似项目的历史数据及行业标准,以及结合类似项目实践经验,测算分阶段绩效评价指标的目标值。
(二)跟踪绩效评价的具体方法和技术要求
选定跟踪评价指标及评价方法。科学的绩效目标和指标体系设计是评价的关键。由于许多项目初期申报的目标仍然存在不科学、不准确的情况,因此开展绩效跟踪的第一步是对初期申报的目标结合项目实际,按项目的跟踪期进行分别确定和落实绩效评价指标及其阶段性的目标值。跟踪绩效评价指标的选定应结合项目的不同而异。实务中具体方法一般有两种:一是根据跟踪期项目实施的进度选定指标,即对不同的跟踪期设计选用相应的评价指标,跟踪评价时仅就所对应的指标进行跟踪。二是不管不同跟踪期项目的实施内容,对所有的指标进行跟踪。对于尚未实施或者无法体现的效果,目标值设置为无,实际值为无的指标反映该项内容尚未实施或者尚未产生效果,即通过跟踪结果反映项目进度。
实施开展跟踪绩效评价。首先,应开展项目基础数据的收集工作,即获取项目开展和预算执行中的信息资料,并进行归集整理,从而能够较为全面地了解和掌握项目的管理和进展情况。其次,应做好项目的实地调研工作。应围绕跟踪评价指标展开,主要应梳理清楚项目的业务状况和资金状况。项目的业务状况主要关注项目计划实施进度和实际执行进度,以及项目的组织管理状况。项目的资金情况主要包括资金来源、预算安排、实际到位和实际使用资金量、资金使用明细等情况。再次,应开展好项目的社会调查工作。社会调查工作是跟踪绩效评价最基础的方法之一,是直接获得评价证据的重要来源,是发现问题和解决问题的重要手段。社会调查工作一般包括专家论证、问卷调查、座谈访谈、现场查勘等方法,跟踪评价人员可根据项目的情况和调查目的不同,选择不同方式方法。
分析项目目标偏差。跟踪评价人员通过数据收集分析、实地调研及社会调查等评价手段,收集获取了大量的评价证据及数据资料,在深入分析整理的基础上,重点通过确认每一个评价指标所对应的实际值与目标值进行比较,从而反映跟踪阶段组织管理和资金管理、项目执行与计划完成的偏差情况,项目产出效果与预期的偏差情况,并对项目目标偏差情况从资金保障、制度保障、人员保障、硬件软件条件保障及其他方面进行具体的偏差原因分析。在此基础上,根据前期跟踪情况,结合后期实施计划,对项目目标完成的可能性进行进一步的分析。
提出纠偏措施和建议。跟踪绩效评价的目的不能仅仅局限于找出问题,而是在发现问题的同时,重在及时解决问题、纠正偏差。因此,评价人员要根据跟踪评价过程中分析的偏差原因,从预算执行或调整、项目管理及实施、制度保障等方面提出与主要问题紧密结合的、具体的、可操作性的改进措施与建议。
形成绩效跟踪评价报告。绩效跟踪评价的结论一般通过评价报告的形式形成,以便于项目预算主管部门和项目实施单位对绩效跟踪的结果有更全面的了解。跟踪评价人员在评价工作开展的基础上,应形成跟踪绩效评价报告内容,一般包括如下内容:一是项目概况,可包括项目的主要内容、涉及的范围,以及项目设计规划和计划立项依据,项目的必要性和可行性认证、相关制度措施等。二是项目实施情况,包括项目实施的计划进度,实际实施完成状况;项目资金的安排落实及投入情况,包括财政投入资金、配套及自筹投入资金等。可根据跟踪期完成情况及累计完成情况分别反映。三是项目的绩效目标、绩效指标及指标设定和调整情况。四是项目跟踪期绩效目标的实现情况,通过对跟踪期各个绩效指标的目标值与实际值的对比,体现各个绩效目标的实现程度及差异情况,并对偏差的原因进行分析。同时,对于处于项目中后期跟踪评价时,应分析项目实现绩效总目标的可能性。五是总结跟踪评价中发现的主要问题,包括制度保障方面、资金使用方面、项目实施组织管理方面、项目阶段性产出和绩效方面。六是提出改进措施和建议,意见和建议应紧密结合项目问题,并应具体、可操作,富有建设性。绩效跟踪评价报告形成后,应征求被评价单位、财政及预算主管部门等相关部门单位和专家的意见,并进行充分地沟通、协调,确保评价报告内容全面、客观、公正。
(三)绩效跟踪评价的结果运用
绩效跟踪能够帮助预算主管部门和项目预算单位动态了解项目的实施进展,及时掌握项目实施过程与项目目标之间的偏差。对于经各方确认的跟踪意见和建议,跟踪评价人员应及时汇报财政及预算主管部门、相关主管单位,由其及时敦促项目实施单位抓紧落实整改的措施和时间表。对于偏差较大、项目明显偏离计划轨道的,按照财政预算管理的相关规定进入预算调整程序。同时,为了提高跟踪评价结果运用的效果,当期跟踪评价落实整改的内容,可作为下一期跟踪评价的检查核实内容之一,促使项目单位整改工作真正落到实处,从而进一步发挥跟踪绩效评价的实质性成效。
责任编辑 张小莉
政府购买服务知识问答
问:凭单制政府购买服务有哪些适用条件?
答:凭单制作为政府购买服务的特定方式,要想发挥好其作用,需要一定的适用条件。首先,购买内容应当是受益对象为第三方社会公众的公共服务,且受益对象数量众多;如果政府购买的是自身履职所需辅助性服务,由于受益对象唯一,凭单制将无法应用。第二,存在多个服务供给主体之间较为充分的竞争,潜在提供者进入成本较低。第三,服务具有混合物品属性,即具有排他性并可收费。凭单的性质是一种支付凭证,使用凭单就意味着对享受某种服务付费。第四,受益对象具有较强的选择能力。
问:签订政府购买服务合同应该注意什么问题?
答:购买主体按规定程序确定政府购买服务项目的承接主体后,应当与承接主体签订书面合同,明确服务对象,服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求,相关绩效目标、指标和权重,以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目,购买主体应当在购买公告中就相关事项作出明确规定。
问:政府购买服务项目为何允许分包?
答:分包指承接主体将项目中的一部分辅助性服务事项发包给具有一定资质条件的第三方单位的行为。政府购买服务的承接主体经购买主体同意可将部分辅助性工作分包给第三方。在分包过程中,该承接主体并不退出项目承接关系,其与第三方单位就完成的工作成果向购买主体承担连带责任。政府购买服务项目允许分包,也是支持规模较小的社会组织有效参与承接政府购买服务项目并获得发展的政策需要。
(财政部综合司供稿)
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