时间:2020-01-15 作者:暨慧峰 (作者单位:财政部陕西监管局)
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摘要:
中央公积金制度作为新加坡的一个独特制度,在设计和运行中体现出综合性、灵活性、稳健性以及调控功能等多个优点,特别是其很多政策措施与行为经济学倡导的行为生命周期、心理账户以及预期理论等不谋而合,较好地实现了社会保障制度的作用,规避了人口老龄化所带来的财政危机,并使新加坡成为“居者有其屋”的典范。
中央公积金制度的行为经济学逻辑
(一)突出个人的“非理性”,以行为生命周期理论为基础平衡即期和远期。行为生命周期理论对传统生命周期理论进行了修正,认为人们只存在有限的自我约束力,个人的消费和当期的收入有很高的相关性,大都倾向于对个人所得的即期消费,缺乏对当下和未来之间的合理规划。
新加坡强调个人在社保制度中的主体责任,实行社保基金的完全积累。这个制度下不是年轻人养老人,而是自己养自己。每个雇员将公积金缴纳入自己的公积金账户后,就好比自己在银行开设了一个银行账户,未来享受住房、医疗、养老甚至教育的保障程度,主要取决于自己在从业生涯中的缴款。国家仅仅是代为理财,并按照一定的标准支付利息。从实践来看,虽然有些年份政府支付的利息高于政府对公积金的理财收益,但与其他国家庞大的养老金缺口相...
中央公积金制度作为新加坡的一个独特制度,在设计和运行中体现出综合性、灵活性、稳健性以及调控功能等多个优点,特别是其很多政策措施与行为经济学倡导的行为生命周期、心理账户以及预期理论等不谋而合,较好地实现了社会保障制度的作用,规避了人口老龄化所带来的财政危机,并使新加坡成为“居者有其屋”的典范。
中央公积金制度的行为经济学逻辑
(一)突出个人的“非理性”,以行为生命周期理论为基础平衡即期和远期。行为生命周期理论对传统生命周期理论进行了修正,认为人们只存在有限的自我约束力,个人的消费和当期的收入有很高的相关性,大都倾向于对个人所得的即期消费,缺乏对当下和未来之间的合理规划。
新加坡强调个人在社保制度中的主体责任,实行社保基金的完全积累。这个制度下不是年轻人养老人,而是自己养自己。每个雇员将公积金缴纳入自己的公积金账户后,就好比自己在银行开设了一个银行账户,未来享受住房、医疗、养老甚至教育的保障程度,主要取决于自己在从业生涯中的缴款。国家仅仅是代为理财,并按照一定的标准支付利息。从实践来看,虽然有些年份政府支付的利息高于政府对公积金的理财收益,但与其他国家庞大的养老金缺口相比,这些风险相对可控。可以说,完全积累制的制度模式奠定了新加坡社保系统稳健的总基调。
(二)锚定人们的不同“心理账户”,以最小化心理损失和最大化心理效用为目的设计政策,引导人们理性选择。行为经济学认为,所有人都会在心里建立多个心理账户,并依据心理账户而不是完全的理性来做出决策。
统一征缴各个账户资金,减少雇员交易效用损失。在交易的过程中,个体通过交易结果实现“获得效用”,通过交易行为本身实现“交易效用”,实际效用为二者之和。中央公积金分为普通账户、保健账户与特别账户三个,对每个账户分别征收与集中一次征收相比,虽然没有改变因缴纳公积金支出产生的总获得效用,但后者因减少了缴纳次数,而相应减少了交易效用。因此,集中一次性征缴公积金,是征缴等量公积金的条件下,最小化雇员效用总损失的有利方法,雇员在情感上更容易接受,也更有利于政策的落实。基于此,虽然中央公积金制度包含养老、医疗、住房等方方面面,但雇主和雇员不需要分别多次缴纳,只需按照比例,每月向公积金局缴纳一次,之后由公积金局按照年龄段的不同,区分不同的比例,将资金划入雇员所拥有的普通账户、医疗账户和特别账户中。
利用人们的收入来源依赖,引导实现社会保障功能。人们对收入具有来源依赖,将不同时间和不同来源的收入置于自己不同的心理账户之中,通过不同的边际消费倾向和风险偏好体现出来。中央公积金制度对部分经济收入较低的特殊群体,注重实现社会救济、社会扶助和社会福利等方面的社会保障功能,并且在实现这些功能时,区分现金和公积金的给付方式,试图影响受助者的心理账户,尽可能提高保障效益。如,推出就业入息补助计划,用以弥补低工资年长工人的工资和公积金储蓄,40%采用现金补助,60%打入公积金户头。推出“老龄补贴计划”,为65岁及以上的新加坡人提供季度现金补贴。只要这些人的收入低并且现在无法或很少能够得到家里的帮助,他们将不申请而自动获得现金补助。推出商品及服务税券计划,由公积金局根据新加坡人的年龄、收入和资产情况自动判断是否符合发放资格,补助形式或者是现金,或者直接打入保健账户,或者直接抵减水电费等。
区分雇主和雇员,适时调整缴交率和薪金限额。雇员对缴交率和薪金限额是高度敏感的,同样是增加自己的公积金,由雇主增加还是由雇员增加,体现为雇员的不同心理账户。中央公积金制度在调整过程中体现了心理账户的思维模式:一是充分利用雇员的季节效应心理,将调整时间基本确定为当年的1月,增强雇员的可接受性;二是尽可能不提高雇员缴纳比例,维持雇员的获得感;三是利用锚定效应,在1985年首次将缴纳公积金的薪金限额(超过部分不需缴纳公积金(提高到6000新元后,一直未再突破,让雇员对比锚定水平,没有敏感的利益损失。同时,公积金分配比率与公积金缴交率的调整一般存在联动关系。
(三)基于个体的非完全理性,秉持“大政府”理念,最大化中央公积金投资收益。在投资方面,新加坡政府注重发挥更大作用,利用“大政府”的理性决策来替代个体的非理性决策。一是区分中央公积金账户类型,规定投资方向和限额。普通账户(主要用于住房、保险以及教育等支出)投资计划允许该类存款超出2万新元部分投资于定期存款、国债、信托、投连险等风险较低金融产品,但对股票、房地产信托、公司债、黄金、黄金ETF等高风险金融产品规定投资上限;特别账户(主要用于养老和紧急支出等)投资计划允许该类账户存款超出4万新元部分可用于投资定期存款、国债等金融产品以及信托、投连险等特定品种,但严格禁止投资于股票、房地产信托、公司债以及黄金、黄金ETF等高风险金融产品。二是将公积金交由新加坡政府投资公司纳入资金池一并进行投资。新加坡先是通过《宪法》和《政府证券法》规定政府借款筹集的资金不能用于政府支出,并且公积金局不能直接负责公积金的投资运营;再由新加坡政府向公积金局发行特别政府债券,将超过90%的公积金转交给政府投资公司运营。政府投资公司将这些债券的资金与土地出让收入以及其他政府盈余纳入一个资金池,一并对外进行投资。
(四)以“助推”思维和手段,推进公积金制度实施。政府作为政策的设计者,既要考虑政策设计的目标,还要考虑民众对政策的心理接受度,通过设计一些符合民众非理性行为模式的“助推”措施,在民众面临选择时,对他们轻轻一推,使得他们朝着政府预期的方向靠拢。新加坡政府通过贯穿公积金缴纳、使用、提取等全过程的优惠政策,以“助推”的方式引导雇员克服自己的心理偏见,科学地选择那些能让自身实际效用最大化,同时社会福利也最大化的政策。比如,允许公积金终身入息计划在符合特定条件下退出,解除参保雇员的后顾之忧;增加公积金存款的便捷性和流动性,便于雇员统筹存款及其他资产;为多缴存的公积金适用更高的利息水平,吸引雇员存储;以税收豁免的方式鼓励雇员以现金填补公积金存款账户等。
对完善我国社保制度的启示
(一)客观看待自我约束力,平衡各级政府责任和个人责任。借鉴新加坡的经验,我国在坚持国家、企业和个人责任分担机制的同时,要充分考虑经济发展现状和预期、人口结构以及预期,将维持社保制度运行的财政能力作为一个重要因素,确保国家财政在实现社会保障权利方面的可持续。并且,要坚持中央和地方分工明确的责任分担机制,积极推进央地社保事权和支出责任划分改革,防止“越位”和“缺位”。中央主要发挥全国统筹协调的能力,注重实现地域间基本公共服务的均等化,地方则应更多引导发挥年金、补充医疗等多层次的差异性社保需求,以及需要掌握大量基础信息,实行动态调整管理。
(二)立足减少心理损失,设立“五险一金”单一账户。我国的“五险一金”分属于不同的部门管理,借鉴新加坡的经验,建议设置社会保险单一账户,下设养老、医疗(包含生育保险)、失业、工伤与住房公积金的子账户,逐渐由税务部门统一征收,征收后按一定比例逐次在各个子账户之间进行分配。并且打通各个账户保险之间的壁垒,允许目前已经设立个人账户的养老保险、医疗保险和住房公积金账户在符合特定条件下互相转移。
(三)采用“助推”手段,增强社保制度运行的灵活性。一是明确各级政府之间的社会保障事权责任,合理分权与授权,确保各级政府有权根据当地的社会、经济发展状况以及人口老龄化等各种因素,适时进行调整。二是在制度设计中加入一些可选事项,确保参保人可以根据自身经济状况和预期寿命等因素做出利己的选择。如,在推行个人名义账户之后,可以参照新加坡,对个人名义账户设置软约束性质的基本存款、全额存款和超额存款,鼓励参保人选择更高待遇。对主动增加个人名义账户金额的,可以推出税收减免。允许参保人补充自己以及家庭成员的个人名义账户金额等。三是统筹养老、医疗、住房等各个行业的保障缴费标准,合理测算社会保障总体负担,根据经济发展态势,在上行和下行区间,适当调整或调减社保缴费率,让雇主和雇员感受到薪酬与所在企业甚至全国经济形势的彼此关联,以便更好地培养雇员的市场经济意识,引导其理解国家采取的其他政治、社会和经济政策,实现国民与政府的和谐相处。
责任编辑 韩璐
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