时间:2020-01-15 作者:孟庆强 吴程量 蒋毅 财政部农业司
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摘要:
为深入贯彻落实党的十九大关于“全面实施预算绩效管理”的决策部署,近年来财政部会同水利部切实加强水利发展资金绩效管理,着力强化“花钱必问效,无效必问责”绩效理念,以绩效目标实现为主线,以扎实开展绩效评价工作为支撑,以绩效评价结果应用为抓手,为管好用好转移支付资金、提升财政资金使用效益,进行了一些有益探索和实践。
中央财政水利发展资金绩效管理的经验做法
2017年,中央财政整合设立水利发展资金,探索实行“大专项+任务清单”管理模式,按照因素法将资金切块下达到省(区、市),并同步下达任务清单,充分赋予地方自主权,允许地方在完成约束性任务的前提下,根据实际需要,区分轻重缓急,在同一大专项内调剂使用资金。2018年,对各地2017年度中央财政水利发展资金使用管理情况开展了绩效评价,取得了较好成效,主要体现在以下五个方面:
(一)整体评价,充分体现综合绩效理念。水利发展资金的支出范围包括农田水利建设、地下水超采区综合治理、中小河流治理及重点县综合整治、小型水库建设及除险加固、水土保持工程建...
为深入贯彻落实党的十九大关于“全面实施预算绩效管理”的决策部署,近年来财政部会同水利部切实加强水利发展资金绩效管理,着力强化“花钱必问效,无效必问责”绩效理念,以绩效目标实现为主线,以扎实开展绩效评价工作为支撑,以绩效评价结果应用为抓手,为管好用好转移支付资金、提升财政资金使用效益,进行了一些有益探索和实践。
中央财政水利发展资金绩效管理的经验做法
2017年,中央财政整合设立水利发展资金,探索实行“大专项+任务清单”管理模式,按照因素法将资金切块下达到省(区、市),并同步下达任务清单,充分赋予地方自主权,允许地方在完成约束性任务的前提下,根据实际需要,区分轻重缓急,在同一大专项内调剂使用资金。2018年,对各地2017年度中央财政水利发展资金使用管理情况开展了绩效评价,取得了较好成效,主要体现在以下五个方面:
(一)整体评价,充分体现综合绩效理念。水利发展资金的支出范围包括农田水利建设、地下水超采区综合治理、中小河流治理及重点县综合整治、小型水库建设及除险加固、水土保持工程建设、淤地坝治理、河湖水系连通项目、水资源节约与保护、山洪灾害防治、水利工程设施维修养护等10个支出方向。在绩效评价过程中,改变以往对单个支出方向进行绩效评价的管理模式,不再拘泥于单个项目效果和“一城一地”得失,不再分头组织专项考核评价,而是贯穿深化预算管理制度改革和涉农资金统筹整合精神,充分体现综合绩效评价的理念,以切块到各地的资金为有机整体,重点关注10个支出方向统筹使用及管理成效,从数量、质量、时效、成本、效益等方面,综合衡量政策和项目预算资金使用效果,既节省了分头评价的人力物力,又有利于积极引导地方发挥主观能动性,按照轻重缓急合理调剂安排资金,发挥资金最大效益。
(二)全面客观,科学设置绩效指标体系。合理设定绩效评价指标体系是绩效管理的重要基础和依据,也是准确反映各地资金管理水平、使用效益的重要前提。中央财政水利发展资金的绩效评价指标设置,既考核水利发展资金绩效目标的完成和实现情况,也考核资金和项目管理情况,从项目决策、项目管理、项目产出、项目效果、社会满意度等方面进行系统评价。在绩效指标设置上,突出体现了两个特点:
一是“覆盖范围全面”。水利发展资金的绩效目标不仅包括产出、质量、时效和成本指标,还包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度指标,其中,发展高效节水灌溉面积、治理中小河流长度等数量指标可以清晰反映出水利发展资金的核心产出和效果。各地根据水利改革发展相关规划和实施方案,按照不低于任务清单规定任务完成数量的原则,结合实际确定绩效目标,中央财政予以批复确认,进一步提高了绩效目标设置的合理性,努力实现绩效目标与财政资金的有机融合、有效匹配。
二是“采用客观描述”。绩效评价指标体系包含5个一级指标,即项目决策、项目管理、产出指标、效益指标、满意度指标,14个二级指标,53个三级指标。除少数几个确实不能量化的指标采用可衡量性的定性表述外,42个指标全部使用定量指标,并进一步细化了评价指标评分标准,按照统一的评分标准对省区自评开展复核工作,有效确保了评价结果与现实掌握情况基本一致。
(三)细致审慎,扎实开展绩效评价流程。在绩效评价过程中,采取绩效自评和他评相结合,通过材料审核、座谈询问、问卷调查、现场勘查等方式,综合运用对比分析、专家评议等方法进行评价,经绩效自评、内业审核、集中会审、现场复核、随机抽查、再次集中会审、综合评价和量化赋分等阶段工作,形成总体评价结果。按照“一统一、两集中、三核定、全覆盖”的要求,评价过程规范细致、严谨准确,扣分原因详实具体,确保评价结果经得起检验。“一统一”即统一评分标准。会同水利部有关司局抽调骨干工作人员组成联合工作组,并充分借助第三方专业力量,明确方法步骤、统一评分标准、细化评定规则,确保各组分值评定标准基本一致。“两集中”即两次集中会审。在内业审核阶段,根据各省报送的绩效自评报告和相关证明材料进行一次集中评议,提出初步审核意见;现场复核阶段过后再次开展集中会审,根据现场情况提出复核意见。“三核准”即三次核准评价结果。第一次核准为内业审核,内业审核后将初步审核情况发送至各省区,由各省区对拟扣分事项进行复核反馈;第二次核准为现场复核阶段,派出10个工作组200余人次,每省抽查2个县,共对70个县开展现场复核;第三次核准为综合评价和量化赋分阶段,根据内业审核和现场复核情况,对各省区得分进行调整,形成省级综合评价结论。“全覆盖”即评价覆盖全部资金(贫困县统筹整合资金不纳入评价范围)、现场复核覆盖所有使用资金的省(自治区、直辖市、计划单列市)。
(四)服务大局,有机对接贫困县涉农资金整合政策。支持贫困县统筹整合财政涉农资金是贯彻落实习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上的讲话等重要指示精神和党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战决策部署的一项关键举措,是必须承担起的重大政治责任和历史使命,也是必须要服从的当前最重要的社会发展大局。按照《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号)要求,在制定绩效管理办法之初,就明确规定了支持贫困县资金整合的相关条款,免除了贫困县统筹整合的后顾之忧。在对2017年度水利发展资金开展绩效评价过程中,有机对接支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金政策,分配给贫困县的水利发展资金,整合后未用于水利发展资金支出内容的部分,全部不纳入绩效评价范围,并相应调减任务量和绩效目标。
(五)奖先树优,注重发挥评价结果导向作用。绩效评价结果应用管理是预算绩效管理的重要一节,“评价结果有反馈、反馈结果有应用”是完善“花钱必问效,无效必问责”闭环机制重要一环。在绩效评价过程中,以结果运用为抓手,督促地方牢固树立绩效意识,进一步加强资金和项目管理,切实提高资金使用效益。一是树立先进典型。为充分发挥示范和带动作用,以财政部办公厅、水利部办公厅名义联合发文,将绩效评价结果通报各省财政、水利部门,为各地树立学习榜样,激励后进,营造积极向上的良好氛围。二是明确整改要求。根据各地绩效评价过程中发现存在的问题,有的放矢,有针对性的提出具体工作要求,要求各地对绩效评价工作中反映出的问题分类梳理,逐条整改落实,确保整改工作取得实效。三是强化结果运用。建立中央财政水利发展资金预算安排与绩效评价结果挂钩激励机制,将绩效评价结果作为下一年度预算安排的重要依据,分配因素同绩效评价结果挂钩,资金向效益发挥较好的地区予以重点倾斜。
开展绩效评价工作面临的问题
(一)预算绩效管理基础有待进一步提升。总体上看,预算绩效管理全面推开的时间较短,从中央到地方预算绩效管理工作跟进表现出一定的滞后性,各级工作基础相对薄弱,仍有很大的提升空间。一方面,目前中央财政在开展绩效评价过程中,尚未建立起专业的预算绩效管理队伍,也缺乏专业的第三方评价机构,单单依靠现有的人力物力,对诸如水利发展资金这种点多面广、类型多样的资金开展绩效评价,短期内难以做到精准覆盖。另一方面,部分地区打破传统管理惯性的内在动力不足,重投入轻管理、重支出轻绩效的意识根深蒂固,对于绩效管理工作的重要意义、绩效管理的概念内涵缺乏深入理解,对绩效评价的目的对象、工作内容、关键环节等认识不够全面,绩效目标的调整随意性较大,对预算绩效管理的认识和重视程度仍有待提高。
(二)绩效指标体系有待更加科学合理。绩效指标体系是实施绩效监控、开展绩效评价的重要依据,是全过程预算绩效管理的刻度棒和计量尺。总体来看,水利发展资金绩效评价工作已经建立起了较为完善的评价体系,但绩效评价具体操作规程规范还没有真正建立,各项评价指标的设置还存在薄弱环节,评分标准也有待进一步细化。比如,前期工作的质量好坏直接关系到后续工作的实施进度和实施效果,目前指标体系中尚缺少对前期工作质量好坏和有无重大设计变更及相关报批手续履行情况的考核;再比如,在绩效指标设置上,材料报送的合规性、时效性等分值所占比重较大,对资金管理使用、项目实施进度、工程建设质量、实施成效等重点评价指标的侧重点不突出,各地绩效评价得分档次拉开效果不明显,绩效评价的精准性还需提高。
(三)对绩效评价工作中发现的问题需理性看待。绩效评价工作的最终目的是要根据发现的问题和先进经验,进一步改进资金和项目管理,推广先进经验、堵塞漏洞,防止同类问题重复发生。通过开展绩效评价,尽可能多的发现资金使用管理中存在问题的薄弱环节,并有针对性的加以解决,如果简单地将绩效评价中发现的问题,移交巡视、审计并作为问题线索来源,很有可能会导致绩效评价尽可能少发现问题的“逆向选择”,反而违背了绩效管理工作的初衷。对绩效评价工作中发现的问题应加以理性区分,问责只是手段而不是目的,要避免“干事多出错多、不干事不出事”的逆向惩罚。在建立绩效问责制度,对重大偏离绩效目标的行为加以问责的同时,要给基层干部特别是工作在困难艰苦地区一线的干部更多理解和支持,对因不可抗力、难以预见因素等造成暂时性偏离绩效目标的,要为基层留足整改空间。
加强和改进工作的几点建议
(一)进一步牢固树立花钱必问效的绩效管理理念。思路决定出路,观念决定行动。要从注重资金投入的管理向注重资金支出效果的管理转变,更加关注支出结果和政策目标实现程度,不断提高资金使用效益。一是加强压力传导。建立绩效评价结果通报制度,强化评价结果的约束性,对工作成效明显的地区和部门给予表彰,对工作推进不力的进行约谈并限期整改,抓好问题整改落实,进一步强化“花钱必问效、无效必问责”导向,体现“谁使用、谁负责”,充分调动各方参与绩效管理的积极性和主动性。二是加强绩效培训。进一步扩大绩效培训范围和力度,统一思想、明确任务、掌握方法、提高素质,对绩效目标申报、评价指标体系及有关评分标准等进行详细解读,切实转变思想观念,牢固树立绩效意识,提升基层工作人员能力,强化预算绩效管理工作着力点,以便绩效评价工作顺利开展。三是要加强结果运用。资金向效益发挥较好的地区倾斜,体现奖优罚劣的原则,从机制上促进各地提高资金使用效益。
(二)进一步提高绩效评价工作水平。结合国务院相关部门机构职能调整情况,严格落实支持贫困县开展涉农资金统筹整合以及“放管服”改革相关要求,适时修订水利发展资金绩效管理办法,进一步优化流程、简化操作,不断提高绩效评价工作水平。一是科学设定指标体系。结合评价过程中发现的问题和基层反映的情况,完善绩效评价指标体系,理顺绩效目标填列,在绩效指标体系中增加前期工作质量等指标,调整相关指标权重并细化相关评分标准。二是加强绩效监控。健全全过程监控、常态化监管机制,进一步压实相关部门和人员监督检查、督促整改责任,对绩效目标实现过程进行现场、适时、有效监控,就地发现并及时纠正偏离项目绩效目标的问题,确保预定绩效目标按时实现,让水利发展更好惠及民生,为经济社会持续健康发展提供有力支撑。三是强化第三方评价。引导和规范第三方评价机构参与绩效评价管理工作,充分挖掘评价深度,尤其在现场复核阶段,要严格履行随机抽查程序,避免“大张旗鼓走过场”,提高评价的公正性、客观性和公信力。
(三)进一步发挥好绩效评价的引导指挥作用。绩效评价的目的是为了应用,应用的目的是为了改进预算管理工作,提质增效,考核结果只有在运用中才能发挥作用、体现价值、得到检验。《全面实施预算绩效管理的意见》明确提出“各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考,充分调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性。”应进一步提高绩效评价结果的含金量,积极引导各地把专项资金绩效考核评价与激励干部有机结合起来,发挥好绩效评价“指挥棒”作用,营造“尚实干、勇作为、敢担当”的良好氛围,进一步提升财政资金使用效益。
责任编辑 李烝
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