时间:2020-01-15 作者:毛翠英 南京财经大学
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摘要:
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后,各级地方政府迅速开展建章立制、对标找差等工作,着手制定具有地方特色的落实意见和方案。可以说,全面实施绩效管理的公共政策框架与路径已基本形成,下一步我国全面实施预算绩效管理将进入纵深推进的新阶段。
全面实施预算绩效管理的实践困境
(一)地方落实《意见》难以实现普遍性的量质齐升。《意见》要求“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,明确了各级政府、部门和单位落实这一任务的时限要求。由于在前期探索阶段一直缺少自上而下的统一性预算绩效管理实施办法,各级财政部门在拥有较大自主权的情况下探索本地模式,从而导致目前不同层级、不同地区的政府、部门和单位预算绩效管理实践自成体系、差别巨大、水平不一。因此,在较短的时间内(3—5年),不同地区落实《意见》的实践效果必然在量、质方面出现较大差别。在此背景下,如何以最高效的路径、最低的成本尽快推动各级政府、部门和单位保质保量完成相关任务,实现预算绩效管理“横向到边、纵向到底”的量质齐升大格局,将是下一阶段所要解决的首要问题。
(二)“全方位、全过程、全覆盖”...
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布后,各级地方政府迅速开展建章立制、对标找差等工作,着手制定具有地方特色的落实意见和方案。可以说,全面实施绩效管理的公共政策框架与路径已基本形成,下一步我国全面实施预算绩效管理将进入纵深推进的新阶段。
全面实施预算绩效管理的实践困境
(一)地方落实《意见》难以实现普遍性的量质齐升。《意见》要求“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,明确了各级政府、部门和单位落实这一任务的时限要求。由于在前期探索阶段一直缺少自上而下的统一性预算绩效管理实施办法,各级财政部门在拥有较大自主权的情况下探索本地模式,从而导致目前不同层级、不同地区的政府、部门和单位预算绩效管理实践自成体系、差别巨大、水平不一。因此,在较短的时间内(3—5年),不同地区落实《意见》的实践效果必然在量、质方面出现较大差别。在此背景下,如何以最高效的路径、最低的成本尽快推动各级政府、部门和单位保质保量完成相关任务,实现预算绩效管理“横向到边、纵向到底”的量质齐升大格局,将是下一阶段所要解决的首要问题。
(二)“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系构建面临挑战。按照《意见》对于“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的设计,预算绩效管理涉及了五级政府及其所有部门和单位、所有政府收支,以及全部的预算管理流程,覆盖面广、牵涉面大。要在3—5年内构建好如此高标准的符合我国新时代特征的预算绩效管理体系,面临诸多约束。
一是预算绩效管理执行面临人才挑战。落实“三全”架构预算绩效管理体系,要求相关从业人员必须具备深厚的财政理论功底与丰富的实操经验,具备不同主管部门业务领域的专业技能,具有较强的公共决策与执行能力、对公共政策执行梗阻进行迅速高效识别与分析的能力、随着形势与政策的变化而与时俱进的学习能力与创新能力等。目前各级政府和部门中能够兼具这些学科理论与实操能力的高水平复合型人才严重不足,以会计事务所为主体的第三方机构中更是凤毛麟角。
二是众多新领域缺少经验积淀,难以较快实现高水平预算绩效管理。虽然我国历经了十余年的绩效管理实践探索,但多是集中在一般公共预算的项目绩效评价领域,近年来才在预算绩效目标管理、绩效跟踪、政策评价、部门整体预算绩效评价等方面扩大了探索范围。但对于《意见》要求的各级政府收支预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府债务项目以及PPP项目绩效管理等,在多数地方处于空白,甚至不同地方绩效管理部门对于“全覆盖”应以预算类别还是预算资金为标准都存在争议。这必然导致后续地方预算绩效管理在很大程度上将整体处于量上扩大覆盖面、质上依然需要实践积淀的格局。
三是绩效运行“双监控”存在提升空间。《意见》要求各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度进行“双监控”,并提出各级财政部门要建立重大政策、项目绩效跟踪机制,且要加强现金管理。首先,根据“三全”预算绩效管理架构,“全过程”应是对“全方位”“全覆盖”的预算绩效管理,绩效跟踪理应涵盖全方位与全覆盖的所有预算类别与财政资金,而不仅限于政策与项目。其次,预算执行过程中资金使用是否规范、安全、高效,都是影响绩效目标实现程度的重要因素,仅以预算执行进度为抓手来促进绩效目标的实现有失偏颇,且“双监控”还可能出现碎片化的融合不畅问题,从而影响预算执行过程中“双监控”机制整体性、系统性效能的发挥。
四是绩效评价结果应用程度不一,影响预算绩效管理的实际效果。目前,如何化解绩效评价结果应用困境已是全面实施预算绩效管理改革中普遍认同的一个问题。
(三)绩效标准体系建设亟需贯彻绩效评判准则。过去的长期实践中,我国各级政府均以绩效管理指标体系为载体,对全过程预算绩效管理每一环节的绩效高低进行评判。因此,目前学界与实务界一致认同预算绩效指标和标准体系建设是全面实施预算绩效管理工作的核心要务,《意见》也要求各级财政部门建立健全共性绩效指标框架,各行业主管部门构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。绩效标准体系建设的重要性毋庸置疑,但究其本质,绩效指标的选择以及评价标准的设定是为了服务于绩效目标管理、绩效跟踪和绩效评价的需要,具备的是工具理性特征,其价值理性在于通过一套科学、合理的预算绩效标准体系评判财政资金配置的绩效情况,因此绩效评判准则3Es(经济性、效率性、效益性)或4Es(经济性、效率性、效益性、公平性)便必须贯彻于预算绩效标准体系设计与构建过程的始终。遗憾的是,相关人员在设计绩效管理指标体系时普遍将重点放在个体指标的选择上,往往忽视不同指标之间各有侧重但又相辅相成的系统性特征,这一问题在各行业主管部门尤为普遍,从而导致预算绩效管理的实践效果有失偏颇。
(四)预算绩效管理信息化建设效果有待提升。《意见》提出要“加快预算绩效管理信息化建设,打破‘信息孤岛’和‘数据烟囱’”,必将推动全面实施预算绩效管理的信息化系统建设工作突飞猛进。与指标体系一样,信息化建设也是具备工具特征,建成的信息化系统应该旨在科学、合理、高效地服务预算绩效管理业务。实际上,近年来许多财政部门通过公开招标或竞争性磋商等方式,已经建设了本地的预算绩效管理信息化系统,但应用效果却不够理想。一是信息化系统中指标库的质量普遍不高,导致实操层面缺少实际应用性;二是不少预算绩效管理信息化系统实际上只能用于简单的数据存储与传输,缺少足够的绩效评判与分析功能;三是不少地方的预算绩效管理信息化系统与政府预算信息化系统各成体系,与其他财政业务信息化系统也各自分割,这导致绩效管理无法内嵌于政府预算各流程,从而极大地削弱了绩效管理与政府预算的融合性和绩效评价结果的应用性。
纵深推进全面实施预算绩效管理的相关建议
(一)“自上而下”推动全面实施预算绩效管理建设内容。不同地方在预算绩效管理开展时间、实施内容等方面差异较大的根本原因,在于过去虽然上级财政部门会对下级财政部门开展预算绩效管理进行指导与考核,但每一财政部门具体的预算绩效管理实施办法却是按照“自下而上”的路径自行探索的。对此,建议打破不同级别政府各自封闭开展预算绩效管理的状态,采取“自上而下”的路径推动这一工作,以缩短预算绩效管理实施情况相对滞后地区的探索时间,并尽量确保这些地区的实施效果。一方面,针对“三全”预算绩效管理体系的每一项内容,尽快出台落实意见和实施办法的细则,可以考虑自上而下建立绩效指标和标准库,上级政府制定指标体系、评估方法、分析路径等操作性层面的实施办法供下级政府参考,这样也便于同类地区、部门和项目间的横向比较;另一方面,建立上下级政府之间对于相同性质预算资金绩效管理的协同探索机制,高层政府在前沿领域的探索成果及时提供给下级政府(尤其是基层政府)作为参照。
(二)重视吸引高水平人才从事预算绩效管理工作。预算绩效管理要求从业人员既有理论积淀又有实操能力、既懂财政又懂业务、既懂公共决策又懂政策执行,目前能够同时具备这些条件的从业人员较为有限,3—5年的时限要求决定了短期内难以通过系统性的人才培养来满足这一需求。建议建立吸引高学历、高职称人员从事预算绩效管理工作的激励机制,尽快提升从业人员的政策分析能力与前瞻性。建议优化第三方从业人员的专业知识结构,要求从业团队必须具有懂财政、懂预算的专业性人才,提升其专业服务能力。
(三)将全过程预算绩效管理与预算执行动态监控相结合。财政部要求各地建立覆盖各级财政的“横向到边、纵向到底”的预算执行动态监控系统,建立财政资金支付的全程动态监控机制。预算执行动态监控系统可以实时监控预算资金执行进度、用途是否合规等,且也需按周、月、季、年报及专项报告等形式出具监控信息报告,这与“全过程”预算绩效管理中的绩效跟踪环节具有天然的结合性,且预算执行动态监控结果也可为绩效评价提供准确、全面、分时的资金数据信息。
(四)加强对从业人员指标体系设计能力的培训。针对指标设计和绩效评判存在的问题,建议加强对相关从业人员关于绩效管理基础原理和内在逻辑性的培训,强化如何通过指标之间的相辅相成来反映预算资金使用的绩效评判,并对如何衡量经济性、效率性、效益性等的技术路径进行培训,提高从业人员对指标体系的理性设计能力。
(五)提升预算绩效管理信息化建设质量。首先,建议从政府预算的视角重视预算绩效管理信息化的工具性特征,将预算绩效管理的信息化系统作为一个模块内嵌于政府预算信息化系统中,实现预算流程与绩效管理流程的高度统一。其次,从将预算绩效管理与预算执行动态监控相结合的视角,也可考虑将预算绩效管理信息化系统与预算执行动态监控系统相融合,亦或是将预算绩效管理信息化系统和预算执行动态监控均作为一个模块同步内嵌于政府预算信息化系统。最后,应注重预算绩效管理信息化系统的智能化建设,尤其是系统根据收集的信息和数据能够对预算资金的绩效情况做出评判并生成绩效管理报告的能力。
【本文为江苏省财政厅课题《江苏省纵深推进全面实施预算绩效管理的制度构建与展望》部分研究成果】
责任编辑 韩璐
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