时间:2020-01-15 作者:赵和楠 (作者单位:郑州大学)
[大]
[中]
[小]
摘要:
“民以食为天”,粮食安全的极端重要性不言而喻,保障我国粮食安全是一个永恒课题。本世纪初,我国实现了粮食生产史上的首次“十二连增(2004—2015)”,然而不容忽视的是,伴随城镇化、工业化进程的加速,农村适龄劳动力逐步向城市和非农产业转移,加之受资源承载力减弱、自然生态环境失衡等因素的影响,中长期我国粮食安全形势仍异常严峻,未来“谁来种粮”、“如何种粮”等成为亟待解决的现实问题。纵览西方农业发展史,现代农业的发展是生产力革命和经营组织创新共同作用的结果,有效率的经营组织同样是农业经济增长的关键所在。面对我国粮食安全的严峻形势,党的十八大、十九大及期间的中央“一号文件(2013—2018)”、“十三五”规划(2016—2020)均提出“健全有利于新型农业经营主体成长的政策体系,扶持、培育和壮大种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”。显然,在实施乡村振兴战略和保障国家粮食安全的进程中,新型粮食经营主体被寄予厚望,将成为落实国家“藏粮于地”、“藏粮于技”战略,推进粮食供给侧结构性改革的重要力量。
进一步讲,囿于粮食安全的公共性和粮食产业的基础性、弱质性,公共财政支持成为扶持...
“民以食为天”,粮食安全的极端重要性不言而喻,保障我国粮食安全是一个永恒课题。本世纪初,我国实现了粮食生产史上的首次“十二连增(2004—2015)”,然而不容忽视的是,伴随城镇化、工业化进程的加速,农村适龄劳动力逐步向城市和非农产业转移,加之受资源承载力减弱、自然生态环境失衡等因素的影响,中长期我国粮食安全形势仍异常严峻,未来“谁来种粮”、“如何种粮”等成为亟待解决的现实问题。纵览西方农业发展史,现代农业的发展是生产力革命和经营组织创新共同作用的结果,有效率的经营组织同样是农业经济增长的关键所在。面对我国粮食安全的严峻形势,党的十八大、十九大及期间的中央“一号文件(2013—2018)”、“十三五”规划(2016—2020)均提出“健全有利于新型农业经营主体成长的政策体系,扶持、培育和壮大种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”。显然,在实施乡村振兴战略和保障国家粮食安全的进程中,新型粮食经营主体被寄予厚望,将成为落实国家“藏粮于地”、“藏粮于技”战略,推进粮食供给侧结构性改革的重要力量。
进一步讲,囿于粮食安全的公共性和粮食产业的基础性、弱质性,公共财政支持成为扶持新型粮食经营主体发展的理性选择。近年来,国家实施包括农业补贴、财政直接投资、财政贴息、税收优惠等针对新型粮食经营主体的财政支农、补贴惠农政策,财政支粮资金规模亦不断提升。但值得注意的是,经济“新常态”下我国财政收入增速正逐渐放缓,2014—2018年全国财政一般公共预算收入增速均低于10%,步入近二十余年来首次持续低速增长期。显然,探究财政扶持新型粮食经营主体发展中存在的问题,并提出相应的优化建议,是提高财政资金使用效率,保障国家粮食安全的现实需要。
新型粮食经营主体的内涵、特征及功能
综合现行政策文本及学界已有成果,新型粮食经营主体可界定为以粮食生产、加工、销售及生产性服务为主要内容,以商品化生产为主要目标,具备较大生产经营规模、较强物质装备实力及较高经营管理水平的粮食经营主体,主要包括种粮大户、家庭农场、农民合作社及涉粮龙头企业等。新型粮食经营主体具备如下基本特征:一是规模化,与传统农户家庭经营不同,其强调适度规模经营,实现规模效益;二是专业化,注重粮食生产经营过程、环节的分工与协同;三是集约化,充分利用现有要素资源和技术水平,辅之以科学的经营管理方式,提高要素利用率和产出率;四是市场化,围绕市场需求提供粮食产品及服务,具备较高的商品化率。相较于传统涉粮主体,新型粮食经营主体可助力农业劳动力短缺、耕地抛荒、种粮比较利益低、集约化程度低等问题的破解,通过适度规模经营,应用先进农业装备、生产技术及经营管理理念,可降低粮食生产、加工成本,打通并延伸粮食“产——加——销”链条,促进粮食增产和涉粮主体增收,并最终保障国家粮食安全。
财政扶持新型粮食经营主体发展存在的主要问题
本世纪初至今,我国已形成包括价格支持、挂钩直补、一般服务支持等在内的财政支粮政策体系。新型粮食经营主体既获得与传统粮农相一致的普遍性财政扶持,亦可凭借其“特殊性”获得财政针对性扶持。笔者结合前期对中部省份部分产粮市(县)的实地调研情况,立足促进新型粮食经营主体发展和保障粮食安全的视角,发现当前财政扶持政策存在如下主要问题。
一是农业支持保护补贴政策执行偏离目标,政策设计有待完善。2016年全面实施的农业支持保护补贴主要用于耕地地力保护和支持粮食适度规模经营。然而调研发现,耕地地力保护补贴未能将补贴与地力保护相挂钩,演变为普惠性的“收入型补贴”,以“谁种地补给谁”取代“谁养地补给谁”,难以引导种粮主体从事绿色清洁生产,忽略了耕地质量的保护与提升,政策执行偏离“靶向”;就支持粮食适度规模经营的补贴资金而言,部分地区对新型粮食经营主体根据耕地承包面积实行现金直补,既不与粮食生产相挂钩,也与《农业支持保护补贴资金管理办法》所提出的“不鼓励对新型经营主体实行现金直补”相矛盾,容易造成“打酱油的钱买了醋”,不利于鼓励新型粮食经营主体改善自身生产条件及长期可持续发展,弱化了支粮资金使用效率。
二是补贴重生产轻加工,缺乏对粮食加工企业的政策激励。作为新型粮食经营主体的重要构成,粮食加工企业在农业一二三产业融合发展中大有可为,其枢纽性地位将有助于其成为粮食产加销一体化的关键主体。首先,粮食加工企业直面粮食生产,既可直接开仓收购粮食又可根据市场需求采取“订单农业”、“托管农业”等模式引导粮农改变粮食生产方式,改善种植结构,增加种粮收益;其次,粮食加工企业以科技为支撑,通过对粮食的精深加工,可将粮食“吃干榨尽”,实现粮食成倍增值,继而增加企业利润及粮农收入;再次,粮食加工企业连接第三产业,粮食产品的精深加工通过特定的营销路径可对消费者产生“诱导性消费”,从而拓宽潜在市场,延长产业链。而现实情况是,由于受落后产能过剩、政府托市收购及粮食低价进口等因素的影响,国内粮食加工企业(尤其是民营企业)面临“稻强米弱”、“麦强面弱”等生产经营困境,利润空间有限。反观我国补贴现状,重“面”轻“点”、重生产轻加工则是当前系列补贴政策所呈现的整体性特征。谋求政府补贴支持已成为众多民营粮食加工企业的共同诉求,而当前除黑龙江、吉林等少数产粮大省实施了粮食加工补贴外,多数省区并未对粮食加工企业实施稳定持续、系统规范的补贴激励。
三是“强基础、亲环境、重科技、调结构、抗风险”类财政支粮政策未充分实施。首先,调研发现农业基础设施仍然是粮农普遍反应的制约粮食生产的掣肘因素,受初始投资大、后期管养维护支出多及土地流转承包年限等因素影响,新型粮食经营主体“无力建设”或“不愿建设”情况普遍。数据显示,至2017年末,我国耕地灌溉面积仅为耕地总面积的50.26%,粮食生产“靠天吃饭”现象仍未改变;其次,种粮大户、家庭农场等在粮食生产过程中仍大量低效使用化肥、农药、农膜等农资产品,仅以化肥为例,我国三大主粮平均每亩化肥折纯用量由1998年的19.64公斤增长至2017年的25.07公斤,约为世界平均水平的3倍,而三大主粮化肥实际利用率均不足50%,研究发现,当前我国“亲环境”的财政支粮政策类型并不充足,且既有的“亲环境”补贴也因政策设计不科学或力度不足等原因造成对粮农绿色清洁生产的引导激励效果有限;第三,增强粮食综合生产能力的关键在于“藏粮于技”,然截至2017年我国农业科技进步贡献率为57.5%,粮食行业科技贡献率不足40%,由于部分种粮大户、家庭农场主是“老面孔、新身份”,观念陈旧且不具备掌握使用新生产技术的能力,财政扶持效果有限,抑制了粮食科技贡献率的提升。同时,因资金缺乏、贷款困难及补贴“缺位”等因素,粮食加工企业设备更新慢、新技术研发应用慢,造成产品精深加工困难,成本利润率低下,并间接影响到原粮销售;第四,当前我国粮食市场呈现结构性矛盾,诸如一级稻谷及优质小麦(高筋小麦和低筋小麦)国内市场常处于供不应求的状态,而普通稻谷及小麦则是库存高企,在此境况下,财政在引导新型粮食经营主体从事优质粮食品种生产方面则处于相对“缺位”状态,难以有效助推粮食“调结构、去库存”;最后,粮食生产销售面临自然风险及市场风险,尤其是对于采取适度规模经营的新型粮食经营主体而言,迫切需要财政扶持以抵御双重风险。调研发现,现行政策性农业保险仍存在理赔标准偏低、保险产品单一且偏向于投保低风险粮食品种等问题,同时,我国目前缺少针对粮食市场风险的保险险种,“抗风险”类补贴政策有待深入完善。
四是信息不对称及政策效果评估缺位问题。一方面,由于支粮惠农政策多口管理,受信息获取渠道有限等因素的影响,新型粮食经营主体与政策管理部门存在着一定的信息不对称,管理部门出于政绩或个人利益的考量,会将有限的扶持资金投向自身偏好的粮食经营主体,进而可能导致“道德风险”问题的出现。同时,资金的不合理使用也降低了支粮资金的使用效率;另一方面,基层财政部门对政策资金使用绩效、政策效果评估相对不足,甚至流于形式,弱化了财政支粮资金的使用效果和政策效应的充分释放。
新型粮食经营主体财政扶持政策的完善建议
基于保障粮食安全的目标,综合考虑新型粮食经营主体主观偏好、国家财政收入增速、发挥市场决定性作用及符合WTO贸易规则等因素,需通过如下具体举措对既有扶持政策进行完善。
第一,围绕政策目标,优化农业支持保护补贴政策。就耕地地力保护补贴而言,应建立健全可操作性强的耕地地力保护指标体系及考核标准,将补贴与耕地地力保护、农业生态资源保护相挂钩;就用于支持粮食适度规模经营的补贴资金而言,应采取财政贷款贴息、重大技术推广与服务补助等非现金直补的方式予以补贴,补贴依据则应以粮食实际种植面积为准,确保“谁种粮补给谁,谁多种多补谁”,配套采取诸如遥感、全球定位系统等信息技术手段核查补贴申请者申报面积与实际种粮面积的一致性,以提高补贴效应。
第二,重视对粮食加工企业的补贴激励,发挥其“枢纽性”作用。一是对符合条件且在规定期限内收购三大主粮的粮食加工企业给予粮食加工补贴。该补贴适用于企业竞价收购政策性粮食和自行收购粮食行为,但需确保前者补贴额度高于后者,以降低粮食收储企业库存,发挥加工企业的“蓄水池”作用。在补贴实施地域上,应至少由黑龙江、吉林等少数产粮大省扩展至十三个粮食主产省份,并择机在全国实施;二是研究并实施粮食加工企业技术创新升级补贴,通过贷款贴息、项目支持、税收优惠等举措加快企业技术升级应用,加速粮食精深加工及新产品的研发,促进粮食加工企业向绿色生态型、科技支撑型、质量效益型方向转型升级;三是在粮食精深加工的基础上,探索对粮食加工制品实施粮食销售补贴,主要用于降低新产品产出至销售环节的营销宣传成本,在具体的补贴形式上可考虑以项目申报为主。
第三,注重并完善“强基础、亲环境、重科技、调结构、抗风险”类财政支粮政策的实施。一是继续强化对农业基础设施建设管护的财政投入,减少粮食主产区的资金配套,对于新型粮食经营主体可采取“以奖代补”形式鼓励自行投资兴建;二是制定并实施与绿色高质粮食品种生产、低残留农药使用、地力维护等相挂钩的有助于农业生态和粮食质量安全的粮食生产行为的奖励性补贴政策,逐步加大对“亲环境、重质量”粮食生产行为的补贴力度,确保“藏粮于地”;三是持续补贴扶持新型职业农民培育,继续加大财政对于农业科技研发、推广及应用的投入力度,尤其是涉及粮食种业、病虫害防治、测土配方施肥、灾害防治及预警等领域,保障“藏粮于技”战略的实施;四是探索实施粮食结构调整补贴,引导新型粮食经营主体发挥典型示范作用;五是注重对承保机构的补贴扶持,以财政注资保费、税收优惠等多种形式引导承保机构扩大保险范围、降低理赔门槛、加大理赔额度、创新保险方式、简化理赔流程,减轻种粮大户、家庭农场等主体遭遇的自然风险损失。此外,探索实施针对粮食市场风险的保险补贴,如粮食价格风险补贴、粮食生产者收入风险补贴等。
第四,加大财政支粮政策宣传与资金管理,强化对政策效果的评估与问责。一方面,利用媒体、培训、宣讲等形式在新型粮食经营主体中广为宣传,提高其对于财政支粮政策的知晓度,加强对项目扶持资金的管理,严格立项评审、中期考核与结项验收,并公开公示;另一方面,强化对财政扶持政策实施效果的评估与问责,建立政策效果评价指标体系,筹建囊括业务主管部门、学界专家、社会评估机构等在内的评估专家库,通过匿名共评方式强化政策效果评估,并根据评估结果对造成财政资金严重浪费或低效使用的责任人实施问责。
【本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“粮食安全背景下新型粮食经营主体的财政支持政策效果及优化研究”(批准号:17YJC790207)的阶段性研究成果】
责任编辑 李烝
相关推荐