世界银行致力于寻求在发展中国家减少贫困和建立共享繁荣的可持续之道，主要职能是为发展项目提供资金，为借款的成员国提供技术援助。1951年世界银行首次将国际竞争性招标的采购方式引入其采购工作，1961年制定了《贷款采购指南》以保证贷款资金的有效利用和管理借款国的公共采购行为。为适应世界银行业务变化和改革要求，《贷款采购指南》先后进行了多次修订。面对现代信息技术快速发展、采购多样化需要以及采购管理方式不足等诸多挑战，2012年世界银行启动了对其贷款采购政策全面系统的审议和改革工作。在世界银行执行董事会批准下，《投资项目贷款（IPF）借款人采购规则》（简称《贷款采购规则》）于2016年7月1日起正式生效。《贷款采购规则》虽然主要规范借款人利用世界银行投资项目贷款进行采购的行为，不具有完全意义上的公共采购国际规范性质，但其公共采购立法的先进理念和成熟做法为我国公共采购法律改革提供了有益的经验和启示。具体而言，世界银行采购制度改革体现了五大亮点：

描绘采购愿景 引入“物有所值”等核心原则

世界银行认为采购具有两大作用，不仅要实现对资源使用的信托担保责任，也专注于借款国的能力建设。为实现信托担保责任和积极发展成果之间的优化平衡，《贷款采购规则》提出了“贷款项目的采购支持借款人在可持续发展过程中以诚信为本实现物有所值”的愿景，这是世界银行整个采购体系的总体基调和战略性基础，也符合全球公共采购趋向于创新和实践的发展要求。为了实现采购愿景，世界银行引入了“物有所值”“诚信”和“符合目标”等核心采购原则。

“物有所值”的核心是管理学上的“3E”，即经济性、效率性和有效性，意味着有效、高效和经济地使用资源。世界银行原有的评标方法是最低评标价法，其前提是投标满足设定的最低要求且所有成本都可以量化，此时合同授予响应的最低评标价。这种方法很好地满足了世界银行及其借款国的需要并在很多情况下适用，但在评标规则无法量化或需要投标人在投标时提出创新或高新技术方案时，这种评标方法会显示出其局限性。因此，应超越单一目标的最低评标价评审方法，必须比较整个生命周期内的相关收益和成本，同时评估风险和非价格属性或适当时评估生命周期成本，加强“物有所值”理念在合同签署决策中的关键作用。“物有所值”原则可贯穿于采购过程的所有阶段，包括项目发展采购战略、合同类型、评审标准、合同管理和选择方法等。

“诚信”原则也是贯穿整个采购程序的关键要素之一，要求借款人根据预定目的以了解的方式使用资金、资源、资产和权力，既要符合公共利益，也要符合更广泛的善治原则。世界银行要求所有利益相关者在采购和执行世界银行贷款合同时，遵守最高的道德标准并恪守诚信，强调采购程序的廉洁性，防止在采购过程中发生欺诈和贪污腐败行为。

另外，面对多元化的地区、具挑战性的业务环境和大规模的贷款业务，世界银行重新定位采购使其符合具体情况，摒弃了简单的“一刀切”模式，提出“符合目标”原则以保证使用适合的采购方法而实现预期的成果。

加强采购治理 支持借款国能力建设和采购改革

在新的采购制度改革中，世界银行加强了对投资贷款项目的采购治理。一方面，强调清晰和透明的问责制，明确定义了借款人、世界银行以及公司和个人的角色和职责；另一方面，完善和强化了对投诉的处理。世界银行管理层负责监督采购相关投诉，并向世界银行项目经理和业务部门提供更多帮助，包括制定处理投诉的标准程序和投诉追踪措施。如果一方要提起与采购有关的投诉，世界银行要求应满足有关投诉主体、投诉范围、投诉时限和投诉内容的基本要求。投诉提交之后，借款人应及时和公平地考虑符合要求的每份投诉。如果投诉不符合所有要求，借款人应在合理的时间内处理。如果此类投诉涉及需要世界银行事前审查的合同，则借款人应当与世界银行共享这些信息，以确定适当的行动。因世界银行并非合同签署方，所以它在与采购有关投诉中的作用仅限于授标。授标之后，采购要服从借款人的本国法律和策略。尽管不是合同缔结的当事人，但世界银行仍会进一步强化在投诉处理环节中的监督地位，从而保证投诉处理的可信度和公正性。为此，世界银行采取了一系列措施提高投诉处理的效率和质量，包括委派世界银行工作人员协助投诉处理、要求借款国提交所有的投诉处理报告、以及任命争议处理审核专家等。

世界银行定位于更广阔的发展环境，其关键目标之一是支持借款国的能力建设和采购改革，实现对政府采购的良性治理，推动借款国的经济发展，并确保更好的受托管理以及反腐败。在新的采购制度改革中，世界银行采取了更为系统的方式来支持借款国能力建设和采购改革。一是成立了公共治理行业全球发展实践局，其工作的重点领域就是机构强化，将保证通过全球多领域的资源来实现加强能力建设的目标。二是协助各借款国实施采购项目发展战略（PPSD），在每个项目中要求使用这种确定最佳采购方案以实现正确采购结果的方法，加强了对借款国国内采购系统建设的支持力度，不仅可以帮助借款国选择最佳的采购方式，而且可以评估特定借款国所需要的技术援助类别。三是为脆弱性或能力不足的借款国提供手把手的实施支持。在新的采购改革中，世界银行采购工作人员为借款人提供实践操作的支持策略正成为主要趋势，世界银行会配备资源为有需求的国家提供培训和建议等更广泛的、手把手的实施支持，如由于自然和人为的灾难或冲突而紧急需要援助，或因为小国家等脆弱性或特定不足而导致经验能力受限时，以协助其做好世界银行贷款项目的采购工作。四是鼓励借款人在贷款项目中鉴别并使用可持续性采购标准。作为经济性原则的内在组成部分，可持续采购应着眼整个生命周期总成本，为招标人带来收益和经济性，同时减少对环境的破坏，这与借款人自己的采购政策具有一致性。因为运用可持续性采购可能需要一定的资金投入，属于世界银行所建立的环境和社会等其他政策之外的要求，世界银行不会强制要求借款人运用可持续性采购，但鼓励借款人在贷款项目中鉴别并使用可持续性采购标准，通过考虑生命周期内的全部成本，确保采购实现最佳的性价比。可持续性采购也将用于世界银行对借款人项目实施机构的采购能力评估。

覆盖全过程 推动借款人采购程序的现代化

世界银行采购政策覆盖整个采购周期，包括项目设计、采购规划、招标、合同管理和实施，实现了闭环管理。在新的采购制度改革中，世界银行主张在招投标阶段遵循具体采购规定与更加关注质量、成果和绩效之间进行平衡，在上游要求借款人实施采购项目发展战略，世界银行对技术规格、质量控制标准以及采购规划提供咨询意见；在下游要求借款人加强合同管理，世界银行则从重点监督授予合同阶段合规性转向监督成果和问责制上面。合同管理的目的是确保各方履行其义务，借款人应在全部合同期内积极主动地进行有效管理，使用关键绩效指标，以确保承包商的表现令人满意，合同的要求得到满足，以及利益相关方充分知情和对合同项下提供的货物、工程、非咨询服务和咨询服务满意。

新的采购制度旨在建立一套与时俱进、反映采购实践以及重视采购核心理念的现代化采购程序。采购程序的改革主要涉及以下方面：一是采用物有所值的决策确定最佳中标人或候选人，将超越已有的最低评标价的方式，使得借款人为其采购方面的投资获得最佳效益。二是引入现代采购方式和安排，如竞争性对话、谈判、最佳和最终报价和电子逆向拍卖等，以便借款人选择恰当的采购方式和安排从市场中获得高性价比的投标。世界银行的采购制度影响着172个国家1800多个项目约420亿美元的贷款业务。为应对这种多样性，长期以来世界银行在采购中使用标准化政策和程序。但在今天全球化的背景下，传统的标准化方式不再是实现项目目标的最佳选择。因此，世界银行采购制度改革的目标之一是从一刀切的政策转向适合特定目标的政策，根据不同的外部环境和项目所需制定更好或更合适的采购方式。例如，脆弱的和受冲突影响的国家和小型经济体，因其市场欠发达、能力较弱，在经济体规模和竞争力方面的选择有限，因情况而异的定制式采购方式可使其发展成果最大化。三是评标时考虑投标人在以往合同中的履约表现能力。《贷款采购规则》强调世界银行将强化履约管理，尤其是针对其中的大型项目。根据项目采取的采购方式，世界银行将对合同的实际执行情况分指标进行打分并做出评价，其中重大项目的评价结果还要提交执行董事会进行审议。

减少事前审查 聚焦高风险和高价值项目

长期以来，世界银行采购管理方式的一个重要方面是其员工对采购流程的事前审查，以确保与《贷款采购指南》相一致，并能够控制采购相关风险。事前审查会造成采购活动中止，事前审查的合同只有获得世界银行的不反对意见才能进行下一步的采购程序，否则可能被宣布为错误采购而得不到贷款。原有采购框架中，世界银行对很多低风险、低价值和非关键合同进行了事前审查，采购活动中断拖延了采购进度，这些低附加值的活动也造成了世界银行资源的浪费，引发了许多利益相关方的不满和质疑。

在新的采购制度改革中，世界银行主张逐步弱化事前审查，鼓励来自借款国监管部门和社会第三方的事后审查。一方面，世界银行提高事前审查效率，将资源集中用于对高风险或高价值合同，大量减少对低风险、低价值或非关键合同等其他合同的事前审查。风险导向的事前审查将允许项目经理和采购员工将注意力更多的集中在战略性采购、加强借款人采购能力、支持并帮助借款人实现发展效益的最大化。另一方面，世界银行将在抽样基础上更好地应用事后审查。未被事前审查的文件将以抽样方式接受事后审查，或利用可接受的最高审计机关等第三方进行。

推动采购技术的应用 提高效率和降低成本

世界银行在新的采购制度中积极推动使用信息技术和价值工程等提高效率的采购技术。信息技术及其他科技的应用，可以加强和加快处理流程，有助于节省时间、提高效率并增加透明度，还可进行数据采集和分析，有助于投标人和借款人之间的双向沟通并减少欺诈和腐败。世界银行希望通过采用新工具和电子采购平台，加快借款人的采购流程，使其获得在全球大市场才能实现的收益。就世界银行贷款项目采购而言，信息技术主要涉及两个方面：一是电子采购系统。借款人可使用电子采购系统进行采购过程，包括发布采购文件和补遗、接收申请书、报价书、投标书或建议书，并进行其他采购行动，前提是世界银行对该系统的可靠性，包括可访问性、安全性和诚信、保密性和审计跟踪功能是满意的。世界银行可以在帮助发展标准平台，提供能力建设，推动本地公司使用电子平台等方面发挥作用。二是采购规划和跟踪工具。世界银行认为应在银行范围内对采购活动进行追踪，并设置指标以提高效益。世界银行开发了信息技术系统来跟踪世界银行和借款人的采购行为并报告服务水平或响应次数。除非世界银行同意在法律协议中另有约定，借款人应使用世界银行的在线采购规划和跟踪系统编制、完成并更新其采购计划，并进行投资贷款项目中所有的采购交易活动。采购规划和跟踪系统将获得采购工作进展情况和识别所有瓶颈问题的基本数据，为所有世界银行事前审查的采购活动提供系统性的支持，这些数据也被用于反映工作效益的指标体系的设置，同时与能力建设和制度强化活动一起被计入采购活动综合评价卡之中。通过采购跟踪系统，世界银行旨在进一步加快推进采购项目的实施进度，防止采购时间过长影响采购效率。

价值工程（VE）也称价值分析，是降低成本提高经济效益的采购技术和管理方法，主要指以产品或作业的功能分析为核心，以提高产品或作业的价值为目的，力求以最低寿命周期成本实现产品或作业使用所要求的必要功能的一项有组织的创造性活动。在新的采购制度改革中，世界银行引入了价值工程，采用系统和有组织的方法以最佳成本来提供项目所需的功能。价值工程可以促进时间的减少，使用替换材料和方法，或者更便宜的替代方案，但其前提是不牺牲所需的功能、寿命或可靠性。价值工程通常应提高性能、可靠性、质量、安全性、耐用性、有效性或其他需要的特性。世界银行允许借款人在投标书或建议书征询文件中使用价值工程，如果合同执行过程中采用价值工程的机制，也应在合同文件中规定。

责任编辑 张敏