时间:2020-01-15 作者:阚晓西|刘宝军 (作者单位:财政部金融司)
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摘要:
推进金融精准扶贫,变“输血式扶贫”为“造血式脱贫”,是决胜精准脱贫攻坚战的重要助力。近年来,各地认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,探索出不少金融扶贫的新路子、新经验,取得积极成效,但也暴露出精准度不高、风险敞口大、可持续性不强等问题。通过全面梳理安徽、四川两省金融扶贫工作情况和存在问题,我们认为,推动金融扶贫更加精准、有效、可持续,需要从改善农村信用环境、健全金融服务体系、建立风险分担机制、完善配套扶持政策等方面协同发力,着力解决好扶什么、怎么扶以及怎么还的问题。
安徽、四川两省金融扶贫工作情况
安徽省十八大以来脱贫攻坚工作成效显著,2017年底,全省贫困人口由2012年底的679.1万人降至120.2万人,贫困发生率由2012年底的12.6%降至2.2%。四川省是全国脱贫攻坚任务最为繁重的6个省份之一,有88个贫困县、11501个贫困村、625万贫困人口,贫困发生率达9.6%。近年来,两省在金融扶贫工作中,注重协同推进、多措并举,形成了许多行之有效的经验做法。
(一)发挥政策引导作用。一是运用扶贫再贷款工...
推进金融精准扶贫,变“输血式扶贫”为“造血式脱贫”,是决胜精准脱贫攻坚战的重要助力。近年来,各地认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,探索出不少金融扶贫的新路子、新经验,取得积极成效,但也暴露出精准度不高、风险敞口大、可持续性不强等问题。通过全面梳理安徽、四川两省金融扶贫工作情况和存在问题,我们认为,推动金融扶贫更加精准、有效、可持续,需要从改善农村信用环境、健全金融服务体系、建立风险分担机制、完善配套扶持政策等方面协同发力,着力解决好扶什么、怎么扶以及怎么还的问题。
安徽、四川两省金融扶贫工作情况
安徽省十八大以来脱贫攻坚工作成效显著,2017年底,全省贫困人口由2012年底的679.1万人降至120.2万人,贫困发生率由2012年底的12.6%降至2.2%。四川省是全国脱贫攻坚任务最为繁重的6个省份之一,有88个贫困县、11501个贫困村、625万贫困人口,贫困发生率达9.6%。近年来,两省在金融扶贫工作中,注重协同推进、多措并举,形成了许多行之有效的经验做法。
(一)发挥政策引导作用。一是运用扶贫再贷款工具。安徽省积极运用扶贫再贷款引导法人金融机构与扶贫产业对接,带动建档立卡贫困户就业创业,截至2018年6月末,安徽省扶贫再贷款余额53.98亿元。四川省金融机构运用扶贫再贷款资金发放贷款的加权平均利率为4.35%,比运用其他资金发放的贷款利率低3.33个百分点。二是落实差异化监管要求。安徽省加强对扶贫小额信贷工作的统计调度、定期督查和年度考核,适当提高对扶贫贷款的不良容忍度,引导银行加大贫困地区信贷投放力度。截至2018年6月末,安徽省有扶贫开发任务的县域贷款余额9990.7亿元,同比增长17.27%。四川省引导银行机构落实扶贫“四单”(单列信贷资源、单设扶贫机构、单独考核扶贫绩效、单独研发扶贫开发金融产品)工作机制,向贫困地区下沉营业网点,加大信贷投入力度。三是发挥财政资金撬动作用。安徽省用足用好普惠金融发展专项资金,通过贴息、奖补等方式,引导金融机构加大支小支农信贷投放。2012年以来,累计拨付专项资金30.6亿元,支持县域金融机构年均发放支小支农贷款约2000亿元,年均扶持创业就业人员约5万人。四川省对金融机构发放精准扶贫贷款、在农村地区布放ATM机具和助农取款服务点、采集农户及新型农业经营主体信用信息给予财政补贴,累计兑付奖补资金2.38亿元。
(二)加快金融体系建设。一是开展金融知识宣传普及。安徽省推进集支付结算、征信、现金服务、金融维权、金融知识宣传等功能于一体的金融服务室建设,四川省推广金融精准扶贫“银行—村组”双向联络员制度,为贫困户提供金融知识普及、金融政策咨询、信贷管理等服务,均已实现省域行政村全覆盖。二是推动金融机构网点下沉。四川省开展“支付惠农示范工程”,全省农村地区已设有银行网点8734个,设立助农取款点7.76万个,消除金融服务空白乡镇1565个。三是推进农村信用体系建设。四川省推广“5221”信用评分体系(诚信度50%、家庭劳动力20%、劳动技能20%、上年度人均纯收入10%),评定不同星级的信用乡镇1214个、信用村1.7万个、信用贫困户127.6万户。
(三)完善风险分担机制。一是发挥政府性融资担保作用。安徽省创新“4321”政银担合作模式,开展“劝耕贷”农业信贷担保业务,对生产经营正常的新型农村经营主体,提供纯信用贷款。截至2018年6月末,全省政府性融资担保体系成员129家,在保余额1865.82亿元,服务小微企业10万多户。二是建立风险补偿基金。四川省试点“政担银企户”财金互动产业扶贫风险分担模式,推动160个有扶贫任务的县建立总规模34.1亿元的扶贫小额信贷分险基金,根据贷款投放进度按照1:10比例动态补充,银行和分险基金按3:7的比例分担风险(深度贫困地区按2:8分险)。三是提升农业保险保障水平。安徽省逐步提高政策性农业保险的保费补贴标准,整合扶贫专项资金对贫困户给予保费补贴,并将理赔标准上浮20%。开展农村小额信贷保证保险和农业保险保单质押贷款业务,缓解“三农”主体融资难。创新扶贫保险产品,为所有建档立卡贫困户投保农房保险,为使用扶贫小额贷款的建档立卡贫困户投保人身意外伤害保险。
(四)精准对接信贷需求。安徽省大力推广“四带一自”(各类园区带动、龙头企业带动、农民合作社带动、能人大户带动和贫困群众自我调整种养结构)和“三有”(村有当家产业、户有致富门路、人有一技之长)的产业扶贫模式,坚持按需授信,完善贷款流程、手续和台账,加强贷前、贷中和贷后监督检查,确保信贷资金用于发展生产。截至2018年6月末,全省已累计向29万户贫困户发放贷款112.13亿元,位居全国第2位。四川省建立省级金融机构与深度贫困地区融资对接工作机制,并推动各地组织开展多层次产业专项融资对接活动100多场,建立涵盖2449家产业扶贫经营主体的名录库,引导金融机构精准提供信贷支持183.9亿元。
两省金融扶贫工作中的问题
(一)风险敞口大。一是农业生产风险高。农业生产受自然气候条件变化以及市场供求波动等影响较大,且部分地区产业底子薄、农户经济实力弱、抗风险能力差,一旦出现生产经营风险极易致贫、返贫。二是贫困户诚信意识不强。一些贫困户长期依赖政府补助、救济,潜意识里仍把银行贷款当作“无需还款”的救济资金,加之缺乏必要的信贷知识和惩戒教育,诚信意识淡薄,普遍存在侥幸心理和从众心理,只要周边有一户逾期不还,极易出现集体坏账。三是信贷风险敞口加大。以扶贫小额信贷为例,由于享受“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”的优惠政策,一些金融机构将其等同于政府信用贷款,对于贷款人、贷款用途和还款能力不严格把关,盲目放贷。许多地方推广“户贷企用”模式,以贫困户名义从银行拿到相对低成本资金,交由企业使用,贫困户不用参与企业实际生产经营,直接与企业分成“吃利差”,出现坏账就找财政风险补偿金代偿,最终演变成银行、企业、贫困户“三家吃政府”,不仅难以真正发挥脱贫带动效应,而且加大了金融风险和政府债务风险。
(二)可持续性不强。一是贫困户有效融资需求不足。相当一部分贫困户为因病、因残致贫,本就缺少或丧失劳动力,难以从事大多数的创收项目,缺少有效信贷需求。根据2017年末人行成都分行联合四川省委组织部、省统计局开展的四川省建档立卡贫困户金融服务调查结果,四川21.4%的贫困户存在有效信贷需求;30.9%的贫困户当前不需要或不具备贷款条件,但可能存在潜在需求;47.7%的贫困户不具备发展生产的能力和条件,不存在有效信贷需求。二是部分地区产业基础薄弱,金融承载力低。受经济社会发育程度不足,气候环境较差,基础设施和公共服务欠缺等因素影响,贫困地区特别是深度贫困地区,产业发展仍以简单的种养业为主,规模小、产业链短、附加值低、议价能力弱,涉农产业不发达,大部分行政村都没有集体经济,对信贷的承载力较低。三是信贷投放动力不足。扶贫金融业务成本高、风险大、收益低,与金融机构商业化运作之间存在客观矛盾。一些金融机构“嫌贫爱富”、积极性不高,信贷投放乏力,导致不少贫困县区信贷资金抽水外流,存在金融失血现象。金融精准扶贫主要依靠政策性银行、国有商业银行、农村信用社系统。截至2018年6月末,四川省三类机构的金融精准扶贫贷款余额占96.63%,股份制商业银行占比不到0.8%。
(三)精准定位难。一是信息不对称。政府、金融机构与贫困户之间的信息共享和沟通渠道尚未充分建立,金融机构难以掌握贫困县在扶贫产业、贫困户分布等方面的具体情况。二是项目介入晚。金融机构没有早期参与地方扶贫产业规划和扶贫重点项目前期工作,只能待项目进入实质运转阶段,企业真正见到效益后再进行支持,错过了满足扶贫资金需求的最佳时机。
(四)风险分担机制不健全。一是信贷风险分担不合理。一些地区没有建立政府与银行共同分险的扶贫小额信贷风险分担机制,由政府全部兜底风险,导致金融机构主动防控风险意识不足,扶贫小额信贷风险敞口加大。二是融资担保作用发挥不充分。融资担保机构普遍存在偏离担保主业、聚焦支农支小不够、抗风险能力弱、放大倍数不高等问题,增信作用有待强化。三是农业生产风险分散机制不健全。一些地方政府和贫困户保险意识淡薄,没有通过投保农业保险分散农业生产风险,一旦遭遇自然灾害或市场波动,返贫几率较大。
(五)农村金融服务体系不健全。受制于人口分布、基础设施等条件,贫困地区网点建设和金融服务成本高、盈利低、风险大,导致大型商业银行机构普遍收缩县域网点,撤并无资源资金优势的乡镇网点,贫困地区金融机构以农村信用社、农村商业银行和村镇银行为主,金融服务和金融产品种类单一,结算工具和结算手段较为落后,支付结算与电子商务平台融合发展的模式还未广泛铺开,无法满足贫困地区和贫困群众日益多样化的金融服务需求。
精准扶贫,贵在精准,也难在精准。造成金融扶贫精准度不高的原因有很多,但我们认为,从根本上讲,还是在于模糊了政府与市场的边界,没有找准金融在扶贫工作中的定位:一是没有解决好投什么的问题,没有充分发挥市场的资源配置作用,对接贫困户的有效投资需求,找准真脱贫、脱真贫的项目。二是没有解决好怎么投的问题,过度依从行政命令或依赖政府信用,违背了金融机构的市场化运作原则。三是没有解决好怎么还的问题,将有偿的金融资金简单等同于无偿的扶贫资金,影响了金融资金的安全性和使用效益。
对更好发挥金融助力精准扶贫作用的一些思考
(一)改善农村信用环境。一是加快农村信用体系建设。各级政府牵头建立政府部门、金融机构、扶贫开发企业、建档立卡贫困户的信用信息共享系统,完善信用评价体系,实现精准定位扶贫对象,精准对接融资需求,精准跟踪贷款用途,精准评估资金绩效。二是加强诚信教育和失信惩戒。加大对金融知识普及和诚信教育力度,强化农民信用和法律意识,同时严厉打击恶意逃废债行为,加大守信联合激励和失信联合惩戒力度,着力改善农村信用环境。
(二)健全金融服务体系。一是大力发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等县域金融机构,以及商业银行普惠金融事业部、扶贫金融事业部等农村金融专营机构,提升县域金融服务的聚集度。二是着力完善金融基础设施。进一步加强贫困地区金融服务网点和支付终端建设,推广支付宝、微信支付等移动支付工具,提高贫困地区金融服务便利度。三是加强金融扶贫产品创新。开发政银担、政银保、供应链金融等多样化扶贫信贷产品,更好对接特色产业融资需求。开展农村“三权”抵押试点,扩大合格担保品范围,建立健全农村产权交易流转平台,盘活农业农村资源,降低金融服务门槛。四是探索直接融资模式,加强对扶贫开发企业上市融资和债券融资的培训辅导,开辟资本市场助力脱贫攻坚的新渠道。
(三)健全风险分担机制。一是建立健全“政银担企户”共同参与、风险分担的金融扶贫风险分担机制,进一步理顺“户贷企还”中贫困户与实际用款企业的权责关系,明确地方政府不兜底,强化金融机构风险防控意识。二是大力整治金融扶贫形式主义,坚决杜绝弄虚作假,积极开展扶贫小额信贷督查工作,及时发现和遏制不良苗头性倾向。三是支持有条件的地方设立扶贫贷款风险补偿基金,财政部门按一定比例分担符合条件的扶贫贷款损失。四是发挥保险助力脱贫攻坚作用,推进贫困地区农业保险扩面、增品、提标,鼓励发展特色农业保险,推进深度贫困地区大灾保险试点,鼓励开发农房保险、贫困户重大疾病保险等扶贫特色险种,有效分散扶贫开发风险。
(四)完善政策支持体系。一是将金融机构支持扶贫攻坚情况作为分配扶贫再贷款、支农再贷款、支小再贷款和再贴现限额的参考因素,引导金融机构增加扶贫开发信贷投入。二是落实差异化监管要求,适当提高对金融扶贫产品的不良容忍度,细化扶贫贷款尽职免责制度,激发金融机构支持扶贫开发的内生动力。三是完善金融机构支农支小业务税收优惠、奖补激励等财税政策,加大对金融机构支农支小的正向激励。
责任编辑 廖朝明
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