时间:2020-01-15 作者:白景明 中国财政科学研究院
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摘要:
我国财政体制在转入分税制时,虽把提高中央收入占比列为改革目标,但也充分考虑了调动地方积极性,在收入划分制度上并没有锁死地方财政收入增长空间。具体表现是把一些具有增长潜势的税种划给了地方,在把土地类税收全部划为地方固定收入的同时又把营业税划给了地方。这种制度安排为地方一般公共预算收入在长达20多年的时间里保持高速增长打下了扎实基础。
地方一般公共预算收入总额增长轨迹
实行分税制后地方一般公共预算收入总体呈波动性上涨趋势。1994年下降31.8%,主要原因是1993年地方出于保即得利益考虑把收入基数猛然拉大。其后地方财政收入进入高增长轨道。1995和1996两年实际上是回补性增长,1996年为3746亿元,超过了1993年的3391亿元,地方财政收入基数随之确认下来。1998—2000年经济增长处于低迷期,1998和1999两年经济增长率低于8%,地方财政收入增长率相应稳定在12%—14%之间。2002—2011年是地方财政收入增长高峰期,年均增速高达20%,超出年均GDP增速1倍以上,其中最高点是2011年,增速达29.4%,是当年GDP增速的3倍。2014—2016年间地方财政收入增长率回归一位数,2016年仅为7.4%。2017年回升至10.5%。总体看,剔除1993年非常规数,分税制后...
我国财政体制在转入分税制时,虽把提高中央收入占比列为改革目标,但也充分考虑了调动地方积极性,在收入划分制度上并没有锁死地方财政收入增长空间。具体表现是把一些具有增长潜势的税种划给了地方,在把土地类税收全部划为地方固定收入的同时又把营业税划给了地方。这种制度安排为地方一般公共预算收入在长达20多年的时间里保持高速增长打下了扎实基础。
地方一般公共预算收入总额增长轨迹
实行分税制后地方一般公共预算收入总体呈波动性上涨趋势。1994年下降31.8%,主要原因是1993年地方出于保即得利益考虑把收入基数猛然拉大。其后地方财政收入进入高增长轨道。1995和1996两年实际上是回补性增长,1996年为3746亿元,超过了1993年的3391亿元,地方财政收入基数随之确认下来。1998—2000年经济增长处于低迷期,1998和1999两年经济增长率低于8%,地方财政收入增长率相应稳定在12%—14%之间。2002—2011年是地方财政收入增长高峰期,年均增速高达20%,超出年均GDP增速1倍以上,其中最高点是2011年,增速达29.4%,是当年GDP增速的3倍。2014—2016年间地方财政收入增长率回归一位数,2016年仅为7.4%。2017年回升至10.5%。总体看,剔除1993年非常规数,分税制后地方一般公共预算收入增长率超过分税制前,同时也超过中央收入增长率,成为全国财政收入增长的主导力量。
2017年地方一般公共预算收入是1994年的39.5倍,等于年增长1.7倍,同期GDP增长16倍,一年仅为0.7倍。从2002年起地方一般公共预算收入突破1万亿元,2017年达到9.14万亿元,占GDP比重超过11%。
在这种高增长背景下,地方一般公共预算收入占全国一般公共预算收入比重不断提高,1994年为44%,2017年达到53%,回升了9个百分点,与包干制时期的年平均数差额缩减至不足10个百分点。
地方一般公共预算收入结构状况
(一)地方一般公共预算收入形式结构。地方一般公共预算收入分为税收和非税收入两种形式。其中税收包括地方专享税和中央与地方共享税两类。所谓地方专享税是指收入全部划给地方政府但立法权归属中央的税种。现行制度规定房产税、城镇土地使用税、契税、房产税、土地增值税等属于地方专享税。地方共享税收入包税增值税、所得税、资源税等。其中非税收入包括专项收入、行政事业性收费、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收入、罚没收入等。
分税制后地方一般公共预算收入中税收占比总体呈小幅下降趋势,非税收入占比逐步升至25%左右。2013年之后,非税收入占比稳定在25%以内。2017年为24.9%。
在地方税收结构中,地方专享税占比在25%左右,共享税(含营业税)占比75%左右。1994—2017年间地方税收增长波动性较强。可大致分为三个波段:1994—1999年,当时增长率从23.4%降至11.2%;第二个波段为2000—2008年,此间振幅较大,最高点为27.3%(2005年),最低点为6.4%(2002年)。2010年后增长率逐步下行,从25%一路下行至不足10%,基本上是在10%左右盘整。总体看,2000年之前,地方税收增长率相对稳定,在15%—20%之间摆动。2000—2010年是地方税收强增长期,增长了4倍,年均增长率高达20%(剔除2002年)。其中至为重要的因素是2000年后住房商品化推高了房地产税收增长率,其中房地产转让营业税、契税、土地增值税等增长率个别年份甚至高达30%以上。
2003—2017年,地方政府一般公共预算收入中的非税收入呈快速增长势态。其中增长最快的是专项收入,2007—2017年增长了2.7倍,从1744.3亿元增长到6520亿元。行政事业性收费在地方非税收入中的占比呈下降趋势,但绝对额增长还是比较快,2007—2017年从1543.6亿元增至4305亿元,增长1.8倍。2007年后,地方政府一般公共预算非税收入占全国一般公共预算非税收入比重稳定在75%左右。其间2011年地方一般公共预算非税收入猛然放大至11577亿元,占全国比重突破81%。总体看,非税收入占地方一般公共预算非税收入比重呈上升趋势。
(二)地方一般公共预算收入政府级次结构。我国省以下政府统称地方政府,包括省、市、县、乡四级。其中省级政府统管地方政府各项事务,拥有一定立法权。但在财政方面,由于宪法明确规定一级政府、一级财政,各级政府都有相对独立的收支权限,一般公共预算收入也相应分为不同政府级次收入。
分税制后,省级政府占地方一般公共预算收入比重相对稳定,保持在20%左右,市级从40%降至30%,县级从20%升至40%,乡级从15%左右降至11%。总体看,地方一般公共预算收入政府级次分布呈现出两头小、中间大格局。究其原因主要有五点:一是省级政府属于高层次管理型政府,主要职责是制度设计、政策制定和制度遵从督查,所以在划分收入时省本级没有必要归拢高比重收入;二是市、县两级政府是行政管理辖区面积最大的政府,部分税收和非税收入都在这两级政府辖区内生成;三是2005年之后我国政府调整了财力配置战略,制度变革取向是让财力向基层政府倾斜,各省陆续改革省以下政府间收入划分制度,主动减少省级财力、增加县级政府收入;四是乡级政府属于不完整型政府,预算管理功能不健全。目前有些乡镇甚至没有独立的财政地位,只是县级政府的一个部门预算单位。这意味着乡级一般公共预算收入根本不具备增长的制度基础;五是乡镇政府辖区内分布着大量个体工商户和小微企业。这些市场主体根本不按名义税率纳税,大多适用定额征税方式或免税。
(三)地方一般公共预算收入税种结构。1994—2017年,地方税收入由2294亿元增至68672.1亿元。总体看,地方税收入增长具有较强结构转换助推特征。有必要指出,2002年是地方税收增长势态变化的重要分水岭。
1994—2001年地方税收处于平衡增长状态,2002—2010年波动性增强,增长率呈下行势态。从制度层面看其主要原因是实施了所得税分享、住房商品化等改革,从经济运行角度看主要是经济规模急剧放大但增长率下调、人口增长、大宗商品价格和资产价格快速上涨所致。在税收结构上有三点具体表现:
第一,国内增值税收入占比下降。增值税属于中央与地方共享税。在地方税收中是占比第二高的税种。1994—2015年国内增值税收入25%归地方。2016年营业税改征增值税全面推开后,国内增值税收入中央与地方各占50%。1994—2015年间,国内增值税收入占地方税收比重从25%下降至15%左右。分阶段看,1994—2001年国内增税收入占地方税收入比重年均高达20%。2002年该比重显现出下行趋势,2008年起降至20%以下,2010年为15.9%,受营改增影响,2012年后持续下降,2015年降至13%。尽管如此,营改增前增值税收入在地方税收入中的地位还是举足轻重。营改增后,增值税收入成为占比最高税种,地方税收入的税种集中率大幅提高。但应指出,增值税与商品和劳务流转额挂钩,属于顺周期税种,所以增值税增长率弹性相对弱。这使增值税收入占地方税收入比重不会大幅振荡。
第二,所得税收入占比相对稳定。2002年之前,企业所得税收入按所有制隶属关系在央地之间分配,个人所得税收入绝大部分归地方。因此,1994—2001年这一类税收占地方税收比重逐步上升,2001年两税占比分别达到24.2%、10.3%。2002年实施所得税分享改革,其后企业所得税收入占比稳定在15%左右,个人所得税收入占比稳定在6%左右,两者相加与2002年之前相比下降较大。值得关注的是2012年之后所得税收入在地方税收增长率大幅下调的背景下,对地方税收增长的支撑力反而越来越强,占地方税收总额的比重超过了增值税分享收入(按原口径),达到了22%的水平。其主要原因是企业所得税和个人所得税两税收入增长率超过税收总额增长率。
第三,财产税比重呈上升趋势。财产税绝大部分属于地方专享税且归属地方税务局征管。分税制后,财产税收入占比总体呈上升趋势,达到了25%左右。1994—2015年,资源税、车船使用税、印花税占比相对稳定,城建税呈小幅下降趋势,从7%降至5%,占比增幅最大的是契税和土地增值税,分别从0.5%左右升至7%左右、0.1%左右升至4%左右。总体看,地方固定收入的增长主要由财产转让税收来支撑。需要指出,分税制后,地方专享税体系中收入增长最快的是与土地相关的五个税种,即:房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税,财产税比重上升,主要是这几个税种收入规模不断放大所致。特别是2000年后住房市场正式形成,土地五税保持了长时期强劲增长。2012年后税收总体增长率呈下降趋势,但土地五税依然保持较高增长势态且占地方税收比重上升。
(四)地方一般公共预算收入区域分布结构。地方一般公共预算收入区域分布具有较高集中度。总体看,东部占比高达60%左右,中西各部占20%左右。基本趋势是1994年之后,东部占比和中部占比小幅下移。1994—2015年东部各省(市)占同期税收总额比重普遍上升。
东部11省(市)中河北、辽宁、福建、海南呈下降趋势,其中海南幅度最小,不到0.1个百分点,辽宁下降幅度最大,下降1.2个百分点。上升省(市)普遍上升1个百分点以上,其中上海稳定性强,上升不到0.5个百分点,江苏上升幅度最大,上升了2.7个百分点。目前东部广东、江苏、浙江、山东、北京、上海六省(市)地方税收之和占全国税收总额比重已高达46%。广东一个省占全国比重就达6.2%。江苏一个省的地方税收相当于西部总额的40%。但要看到,东部各省(市)内部也有分布不均衡问题,比如广东地方税收是辽宁的4倍。
2000年之后,中、西部地方税收增长率总体上超过东部。但中、西部的总体地位没有大的变化。中部地区人口多,地方税收总额占全国税收总额比重相对稳定。中部地方税收分布的特征之一是相对均衡,其中收入最多的河南仅是收入最少的吉林的2.4倍。西部的特点是2000年之后增长率较快,但由于基数低,占全国税收的比重也比较稳定。然而其内部非均衡度超过中部,收入最高的四川是青海(西藏除外)的7倍。
非税收入占地方一般公共预算收入比重近30%。从区域分布角度上看,中、西部省份一般公共预算收入中非税收入占比普遍超过东部省份。
分税制后大部分省份非税收入占比呈上升趋势,既便是经济发达省份也不例外。比如:江苏和浙江分别上升了8个和4个百分点。但总体看,中、西部非税收入占比提高速度远超东部。比如中部的江西提高了近20个百分点。再如西部的四川和重庆也提高了20个百分点,其中重庆2016年高达35%。然而应当看到,由于东部经济发达省份企业多、非税收入基数大,东部省份的非税收入总量还是超过中、西部。
地方一般公共预算收入增长的制度性成因
(一)政府间收入划分制度改革为地方收入增长拓展了空间。采行分税制时中央在制度设计上确有提高中央收入占比倾向,但从收入划分制度看,中央也考虑了如何调动地方发展经济积极性进而确保地方收入正常增长问题。具体有三点表现:一是把房地产类税种划为地方专享税,如房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税等,这实际上是给地方充分运用土地增加收入打开了通道;二是把营业税划给了地方。货物和劳务税是我国税收的“主力部队”。采行分税制时增值税和营业税是两大货物和劳务税,后者征收对象是建筑业和除商业、新闻出版业以外的所有第三产业行业。当时营业税应税产业占GDP比重与增值税应税产业占GDP比重相差8个百分点,但到2011年时差距缩小至4个百分点,这等于是人为加大了地方收入增长空间。地方政府也充分利用了这种制度空间,大力发展营业税应税产业,特别是房地产转让和建筑业,最终使营业税收入增速大大超过增值税收入增幅;三是建立地方税务局。分税制之后分设国税和地税两个税务局。这极大地调动了地方的税收征管积极性,使“一级政府、一级财政”的原则真正落到了实处,为地方税增速超出中央税增速格局提供了组织保障条件。
概言之,改革划分收入时中央是在抓大放小,但实际上恰恰是小税种增收潜势远超大税种。小税种收入与高投入型增长模式兼容性更强。特别是在经济增长率下调期,地方税中的财产税显示出了较强抗周期性。同时最终消费的稳步增长又稳住了营业税收入。这使地方税收占比反而上升。
(二)允许地方在一定范围内自定支出政策,充分调动了地方财源建设积极性。我国是实行统一领导、分级管理的国家。在支出政策方面,中央的统一领导体现在公共产品供给规划制定、公共产品质量标准控制、主要基本公共服务支出标准确定等方面,比如9年制义务教育、人均公共卫生支出限额、基本养老金定额等。分级管理主要体现在基本公共服务支出标准上限由地方自行决定和建设性支出自行决策上。这等于赋予了地方投资环境营造权和资源配置引导权。因此,地方政府普遍利用支出政策提高公共服务保障水平和以支出奖励替代税收优惠扶持企业发展,来推高增长速度并调整产业结构和招商引资。这直接扩大了地方财源,并带来了地方税收高增长。
(三)统一市场确保地方税收增长。国内统一市场状况是决定一国经济发展势态的重要因素。经济增长过程就是国内市场统一性程度不断提高的过程。历次社会经济制度大变革都包含着对阻碍统一市场运行的制度障碍的突破。西方市场经济制度的创建就是打破封建领地对商品和劳动力自由流动限制的过程。我国从计划经济转向社会主义市场经济过程中,首先是改革商品流通体制,打通城乡两个市场,让商品在城乡间自由流动,其后分步推动市场体系建设,形成了全国统一的资本市场制度、技术市场制度、劳动力市场制度。总体看,我国的统一市场具有广阔性和完整性两大特点。广阔性是指地域广,覆盖960万平方公里;消费群体大,涉及13.9亿人;国民经济体系健全,主要农业产品和劳务产出规模位居全球前列,因而供给链长、需求层次多。所谓完整性是指法律制度、税收制度、财政体制、商品流通制度、价格制度等全国一盘棋。这种广阔性和完整性为要素自由流动和宏观政策上下贯通创造了基本条件,从而使经济增长动能得以持续释放。
责任编辑 韩璐
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