时间:2021-01-04 作者:金云 (作者单位:无锡科技职业学院)
[大]
[中]
[小]
摘要:
党的十九大把建设生态文明提高到“中华民族永续发展千年大计”的战略高度,提出要坚持人与自然和谐共生,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。农业的重要生产要素是构成生态环境的主体。十八大以来,江苏省级财政在农林水专项支出中累计安排483亿元用于直接支持农业生态建设,持续提高农村生态建设的科学性,农业生态文明建设财政投入年均增幅超过10%。在逐步加大投入力度的同时,不断完善支持农业生态建设的财政政策体系,但仍存在一些问题亟需解决。
农业生态文明建设投入机制存在的不足
一是政府事权划分过于原则和支出责任重点不明确。首先,现行财政体制制约地方保障能力的提升,“财权上移、事权下移”,地方财政面临社保、医疗、教育等刚性支出,同时,降费政策形成的财力缺口基本由地方财政承担。其次,财政支农资金的“越位”和“缺位”问题,在农业生态短期效益低下和财力不足的情况下,地方特别是市级以下地方政府既不愿意也不可能将较多的财政资金投入农业领域,而地方政府为了更多地获取省级财政的投入,又往往做出一些难以兑现的承...
党的十九大把建设生态文明提高到“中华民族永续发展千年大计”的战略高度,提出要坚持人与自然和谐共生,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。农业的重要生产要素是构成生态环境的主体。十八大以来,江苏省级财政在农林水专项支出中累计安排483亿元用于直接支持农业生态建设,持续提高农村生态建设的科学性,农业生态文明建设财政投入年均增幅超过10%。在逐步加大投入力度的同时,不断完善支持农业生态建设的财政政策体系,但仍存在一些问题亟需解决。
农业生态文明建设投入机制存在的不足
一是政府事权划分过于原则和支出责任重点不明确。首先,现行财政体制制约地方保障能力的提升,“财权上移、事权下移”,地方财政面临社保、医疗、教育等刚性支出,同时,降费政策形成的财力缺口基本由地方财政承担。其次,财政支农资金的“越位”和“缺位”问题,在农业生态短期效益低下和财力不足的情况下,地方特别是市级以下地方政府既不愿意也不可能将较多的财政资金投入农业领域,而地方政府为了更多地获取省级财政的投入,又往往做出一些难以兑现的承诺,结果导致建设资金不落实,许多建设项目难以如期完成。此外,事权边界模糊不清,致使在同级各涉农部门之间均有涉农事权,造成涉农责任支出弹性空间较大,在项目执行与资金安排上出现以本部门为中心的现象,导致涉农部门在安排农业项目方面出现缺乏协调的问题。
二是部门协调机制不强制约了资金整合效益。首先,支农惠农资金分配权遍及政府多个相关部门,部门之间缺乏有效的协调机制,现行财政支农资金审批制度化、公开化、科学化还不够,特别是农业生态文明建设,在传统涉农部门管理的基础上,增加了更多的管理协调部门,而资金的统筹整合尚未形成一个有效的协调机制,导致财政资金分散使用现象未能根本解决,各部门之间以及部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还缺乏一套有效的协调运行机制,难以实现财政资金效益最大化目标。其次,财政支农资金项目管理审批环节与资金整合要求不相适应,现行财政支农项目与资金分配,多数采取“切块分割,顺条划拨”的分配机制,形成了带有明显部门属性和行业特点的制度和运行模式,需要进一步提升支农资金的配套性、系统性和协调性。此外,部门之间缺乏共享信息的主动性、积极性和能动性,部门间在信息沟通和工作衔接上未形成联动机制,需要开辟源头整合渠道,对现有财政资源进行合理调整和重新配置,改进涉农资金使用方式,由过去涉农资金条块分割、分散使用,向整合资金、集中投入逐步转变,提升财政绩效。
三是生态补偿制度不完善。首先,生态补偿标准偏低,目前,江苏已开展环境价格改革和生态补偿试点,制定了补偿标准,这些标准制定的依据主要是污染物处理成本或生态建设的直接投入(损失)成本,没有考虑到生态服务价值和发展的机会成本等,生态补偿标准普遍偏低。其次,尚未建立多元化的生态补偿方式,特别是涉及农业生态保护,如在自然保护、生态公益林建设等补偿方面,主要以纵向财政转移支付等补偿为主,难以引导各责任主体自觉承担生态补偿的义务。此外,财政转移支付与农业生态环保挂钩力度不强。目前,除生态公益林补助、生态环境建设与保护等项目外,多数财政转移支付受惠项目的生态补偿指向并不明确,重要生态功能区所在区域的财政补助与该地区所承担的生态环境保护和建设任务并未直接挂钩,未能充分体现“谁保护、谁受益”的生态补偿基本原则。
财政支持农业生态文明建设的对策建议
一是让财力与事权相匹配。依法确立各级政府的职责和事权,财权与事权较好地呼应,才能保障财政支农政策的稳定性、一致性和有效性。加强政府宏观调控和指导,明确财政支农工作目标和资金投入重点,合理配置财政支农资金,保证政府确定的目标有效实施,下放资金使用管理权限,提高省级部门统筹使用资金的能力和空间,确保中央宏观调控与地方自主统筹平衡兼顾,提高政策的精准性和实效性;依法依规推进涉农资金统筹整合,合理划分各级支农事权和支出责任,明细部门职责关系,建立激励约束机制,适当下放支农资金审批权限,加大监管力度;进一步将项目审批权和资金分配权下放到基层财政,建立起省、县支农项目权责相匹配的管理机制,加大支农资金协调整合的力度,提高使用效益。
二是拓展涉农资金整合机制。首先,横向上支农资金分配实行集中统筹,充分发挥财政资金的调控功能,明确支农资金安排使用遵循围绕方向、突出重点、县级主体、农民受益的原则,重点支持都市现代农业发展、农业基础设施、农业产业发展、农业社会化服务体系、农村一二三产业融合互动、农村产业链条延伸等。其次,推进资金横向和纵向优化,将整合后的涉农资金作为资本金,配套信贷资金投入项目建设,最大限度放大涉农资金的整体合力和聚合效应,充分发挥金融机构的支农作用。此外,针对当前非普惠性涉农资金项目分散、使用分散、管理分散导致资金使用效益低下的问题,市、县两级积极探索推进中央、省、市、县四级非普惠性涉农资金整合,发挥涉农资金的整体合力。
三是完善生态转移支付和生态补偿制度。首先,开展综合性生态保护补偿,完善生态保护补偿制度体系,对环境保护的正外部性和收益的不确定性予以财政支持,针对建立生态保护引领区和生态保护特区需要,制定专门的生态环保财力转移支付办法,以反映区域生态环境质量的基本要素为分配依据,如针对自然保护区、饮用水源地、矿产资源开发恢复等生态补偿的不同领域,研究与之相适应的分类补偿标准与补偿机制。其次,调整完善现行全省水环境区域补偿制度,进一步增设补偿断面,实现补偿断面跨界水体全覆盖,补偿标准动态调整并逐步提高,对沿海地区重点建设自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水源保护区、洪水调蓄区、水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地等,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度,充分发挥政府部门推进粮食产销合作的指导协调服务作用,制定和完善相关扶持政策,构建绿色发展产业链、增值链,让农民从新发展方式中得到的收益大于粗放发展方式所带来的收益,推进现代农业建设,治理修复农业生态环境,优化资源利用方式,引导农业向绿色增长、持续发展、资源节约、循环生产的方向发展,以资源环境承载力为基准,以优化空间布局、节约利用资源、保护产地环境、提升生态服务功能为重点,把绿色发展贯穿于农业发展全过程。
四是建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。要以现有补贴政策的改革完善为切入点,在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下,突出绿色生态导向,将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来,在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上,优化支出结构,加强统筹协调,提高补贴资金使用的指向性,增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜;推进农业发展领域行业间涉农专项转移支付和涉农基建投资的分类统筹整合,通过以奖代补方式对实施绿色循环优质高效特色农业促进项目予以补助,提高财政支农资金使用效率,把财政资金花到实处;完善耕地保护补偿机制,全面推开农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴等农业“三项补贴”改革,鼓励各地创新补贴方式方法,切实加强农业生态资源保护,自觉提升耕地地力,鼓励发展多种形式的农业适度规模经营,稳步推进国内渔业油价补贴政策改革。
五是落实税收和土地优惠支持政策。遵照环境保护专用设备企业所得税优惠目录,落实对治理修复的污染场地以及荒漠化、沙化整治的土地,给予增加用地指标或合理置换等优惠政策;按规定落实垃圾填埋沼气发电项目享受所得税优惠和增值税优惠政策,对从事《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》所列产品的企业,符合条件的按照相关规定享受增值税即征即退政策,对保障引用水源水质、实施农村饮水安全工程的按照规定给予税收优惠政策。
六是推进绿色金融创新支持农业生态。积极发挥财政资金的信用增信机制,以绿色金融为新动力,引导资金的配置方向。首先,加快构建江苏农业信贷担保体系,制定风险补偿、系统风险救助、政策性担保费用补助等重大扶持政策,建立覆盖全省的政策性农业担保覆盖网络,鼓励和引导符合条件的政策性银行对试点地区提供绿色债服务,用于农业生态保护工程建设。其次,发展绿色信贷,推进银企合作,支持开展排污权、林权、碳排放权、水权、实施环境治理投入的固定资产、环境公用设施特许经营权、企业购买环境服务协议预期收益权抵押贷款等创新业务,允许以相关收益作为还款来源。此外,通过财政资金担保杠杆,放大商业银行的投入比例,鼓励各级政府加大对合同能源管理的支持,增加对循环发展、生态建设等重大工程项目实施财政担保。
责任编辑 李艳芝
相关推荐