时间:2021-01-04 作者:王茄雪|吴强华|刘瑾 (作者单位:中国工商银行)
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摘要:
作为国库集中支付中负责代理结算的机构,商业银行承载着会计核算、代理财政直接支付、授权支付、动态监控等职能,为完善践行国库集中支付制度起到至关重要的作用。在银行与政府的合作中,银行的角色逐渐由原来单纯提供资金存放和结算服务转变为政府的一揽子金融方案提供商,在地方政府债投资与承销、基础设施建设、国有企业重组、政府理财等多个领域为决策层提供战略方向判断,并协同政府制定具有操作性的具体实施细则,从而实现国有资产保值增值、财政资金效益最大化等效应。但当前,银政合作也存在一些亟待解决的问题。如何拓宽银政合作领域,深化银政合作路径显得尤为重要。
银政合作存在的主要问题
(一)信息化覆盖范围尚且不足。我国地域辽阔,有很多基层政府部门位于偏远地区,自然条件恶劣,在代理财政直接支付业务电子化方面面临电力支持、管网铺设等制约因素,信息化建设面临巨大挑战。另外,在代理财政直接支付业务的过程中,商业银行需要以垫付资金的方式开展预算单位的结算业务,国家在清算以后拨出资金给商业银行,在这个过程中存在商业银行因资金回流而产生的操作风险。如何使电子化在全国各地的基层预算单位普遍适用,并且确保系统在日常运转...
作为国库集中支付中负责代理结算的机构,商业银行承载着会计核算、代理财政直接支付、授权支付、动态监控等职能,为完善践行国库集中支付制度起到至关重要的作用。在银行与政府的合作中,银行的角色逐渐由原来单纯提供资金存放和结算服务转变为政府的一揽子金融方案提供商,在地方政府债投资与承销、基础设施建设、国有企业重组、政府理财等多个领域为决策层提供战略方向判断,并协同政府制定具有操作性的具体实施细则,从而实现国有资产保值增值、财政资金效益最大化等效应。但当前,银政合作也存在一些亟待解决的问题。如何拓宽银政合作领域,深化银政合作路径显得尤为重要。
银政合作存在的主要问题
(一)信息化覆盖范围尚且不足。我国地域辽阔,有很多基层政府部门位于偏远地区,自然条件恶劣,在代理财政直接支付业务电子化方面面临电力支持、管网铺设等制约因素,信息化建设面临巨大挑战。另外,在代理财政直接支付业务的过程中,商业银行需要以垫付资金的方式开展预算单位的结算业务,国家在清算以后拨出资金给商业银行,在这个过程中存在商业银行因资金回流而产生的操作风险。如何使电子化在全国各地的基层预算单位普遍适用,并且确保系统在日常运转中的稳定性,需要进一步探索。
(二)风险防控水平尚待加强。部分中小银行在与政府合作过程中,受限于自身经营实力和业务水平,制度建设不严谨,办理业务效率与精准度不高,没有建立科学严密的业务操作流程,内部监控体制不健全,事中和事后监管力度薄弱,业务操作对人工的依赖程度太高,系统建设投入不足,电子化管理水平过低,能否在极限状态下保障密钥和印鉴的安全具有不确定性。预算单位的日常清算和资金拨付工作对银行的系统承载能力、人员操作严谨熟练程度、整个机构对突发事件和紧急事件的快速反应能力有相当高的要求,银行在面对海量高频资金调拨时的业务处理能力和风险防控能力还需进一步提升。
(三)银政双方职能边界尚待进一步明确。在银政合作中,政府掌握大量银行需要的优质资源,所以银行在合作中天然处于弱势地位,一些有助于提高合作效率、降低成本或更符合市场化运营的措施或方案和政府思路不一致时,极难被采纳接受。政府部门机构繁多,有时一个小的改动可能要牵扯中央地方数十个部门,工作流程需要数月甚至更多,大大影响合作的效率。政府有时出台政策银行没有事先做应对准备,政策出台后需要立刻对项目进行调整,打乱整体进度。银政合作有时牵涉若干政府部门,如果不同部门出台的政策有所出入甚至是相悖的,银行在把握尺度及多部门协调方面也需要投入成本精力,从而影响合作效率。
(四)银政合作法理逻辑尚待厘清。政府既是政策制定者,又是参与者,银行在与其合作时会遇到边界模糊的情况。特别是银政双方在融资领域的合作当中,往往存在角色不清的问题。例如,在合作PPP项目时,政府既是政策制定者,在某种程度上又是项目参与者,但政府往往不能完全按照市场化程序与银行签订并执行合同,当政府换届、政策变化等因素出现时,原先合约的有效性、合法性可能会受到质疑乃至否定。一旦相关情况出现,首先是银行贷款所投项目的进度和前景会受到影响,其次是与政府重新谈判、修订合同在时间上存在不确定性,对于看重周期配置和流动性管理的银行业来说,这无疑会产生巨大的信用风险,当银行因为政府违约而进行诉讼时,又会遭遇更多更为复杂的问题。总而言之,银政契约关系中很难划定地方政府的行为边界,政府的决策是否合法、一旦违规会承担何种法律后果,都没有强有力的约束和保证,导致银政合作在实际操作时有很多问题存在。
(五)公众参与程度有待提升。银行在与政府开展代理合作服务时,一般是采用信托的模式,以自己为主体代理完成某些政府交待的工作,服务的受众一般为公众。受制于自身的专业技能和对公众需求的理解偏差,以及公众对合作项目的内容细节了解不够充分,有时提供的服务不能满足公众的根本需求,这就会引发公众、政府和银行的纠纷。
(六)银政合作中安全问题日益严峻。政府系统尤其是财政系统不仅运营巨额资金,同时流转着大量的财政信息,包含政治、经济、金融等多个领域的资金信息,如发生泄密,将会引发危机和动荡。作为重点攻击目标,银行近年来信息安全事件频出。银行如何确保政府客户信息及资金的安全性,已成为一个不能忽视的问题。国内部分银行在银政合作中,存在对专业风险点的精准布控不足、相关业务人员未实行轮岗制度、系统操作流程简单、灾备储备不足、系统研发依赖外包等弊端,从而很难提升其银政合作风控水平。
推动银政深入合作相关政策建议
(一)加深银政合作信息化及综合化程度。一是代理结算银行依照财政部、人民银行的统一要求,持续推进国库集中支付电子化建设。代理结算银行投入大量资源建立安全性高且适用性强的国库集中支付操作系统,旨在实时精准地监测预算执行情况、预算机构消费信息采集的合理化和及时化、资金支付程序的规范化。通过网络化信息平台,财政部门与国库部门、代理结算银行、税务部门等参与方之间构建有机互联的关系,达成参与方全部对账、多角度监控、分享信息的目标,通过现代化科技手段来实现国库集中支付的高效。二是从当前银政合作的形式来看,多是地方政府与大银行的省级分行合作,省级分行往往不具备为政府提供财经咨询服务的能力,加强大型银行总行政策和财经研究部门与地方政府的沟通交流、提升省级分行的咨询服务能力,能拓展银政合作的广度和深度。
(二)继续加强合作模式及产品创新。一是积极认真把握财政政策变化、财政收支电子化改革、公共资源招标等业务机遇,加强银政合作,争取各类专户资金,稳步扩大省、市级财政市场份额,拓展县级财政业务,巩固银政客户合作基础。二是在地方政府债业务方面,商业银行发挥金融市场业务经验优势和财政客户关系优势,以主承销及薄记管理服务为重点,推进服务团队建设,加强总分联动与专业联动,发挥好各专业整体合力,加强地方政府债的承销业务合作,并通过地方政府债投资提高银行总体资产收益率。
(三)明确在银政合作中双方的职能边界。一方面,建议政府在银政合作中给予银行更多的授权。未来银政合作应确立完善周全的制度体系,精准确定双方各自的参与角色。例如,产品设计、系统建设、后期运营等由银行全权负责,政府只负责整体框架的确定和项目质量的验收,做好“裁判员”,更好地发挥银政双方的比较优势。通过明确双方的职能边界,防止由于政府过度干预或者银行对盈利的过度追求,导致双方合作出现失效。另一方面,银政之间应建立更为高效的沟通机制。除涉密的政策外,政策出台前,政府可通过专人专渠道向银行传递动态,让银行更好地了解宏观形势和政策带来的合作方向变化,并有充足的时间研究调整相关产品服务,使银政合作更加顺畅。
(四)加强银政合作业务人力资源的优化。目前,除了大型国有商业银行以外,大多数商业银行还没有银政合作的专门团队,这会使商业银行缺乏银政业务拓展的专注度和敏感度。在人员配备和队伍建设方面,我国商业银行可参考国外大型银行的做法,设置专门的机构和部门(一般称为行政或公共金融事业部),有针对性地服务政府机构和事业单位。
(五)增强银政合作中的公众参与度。建议在未来代理服务模式合作中增加更多公众参与环节。例如,银行为政府设计金融扶贫方案时,可先期对潜在受众进行走访调查,充分了解公众的需求;方案初步实施时,可先在重点地区试点,通过数据采集来修正方案;在项目存续期,聘请公众作为监督员监控项目的进展情况,确保公众能够充分参与到合作项目中来,减少因产品或服务不当而引发的三方矛盾。同时,建议政府在其门户网站上设立银政合作项目专栏,定期在网站上披露重点项目进展情况,并设计在线接访机制,及时了解公众对项目的看法及意见建议,为未来的优化提供基础资料。
(六)提升银政合作安全防护水平。鉴于银政合作中信息安全是最为重要的环节,建议银行未来要从内部管理和外部防御两个方面加强安全管理。在内部管理方面,加强系统网络,通过网络属性及权限、网络端口及节点控制,实施网络分段及通道监控,同时对涉密信息进行加密保护,防止信息泄露。与政府日常合作产生的数据要全部集中,避免分散在各分行导致风险成倍上升。在外部防御方面,设置外网专用防火墙,内外网边界明确,完全隔离,同时通过增加U盾等手段增加安全系数。
责任编辑 韩璐
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