1997年初，时任日本首相的桥本提出要推进“六大改革”，即行政改革、财政结构改革、社会保障结构改革、金融系统改革、经济结构改革、教育改革。同时宣称本世纪最后三年是“集中改革期”。其中，作为重头戏的财政结构改革，还制定了“推进方案”，提出要在2003年度将财政赤字占GDP的比重减少至3%以下，赤字国债发行额减少至零。该“方案”于同年11月获国会通过并付诸实施。然而，此法案获国会通过半年多以后，却在1998年8月被取代桥本内阁上台的小渊新内阁冻结了。

桥本内阁抓紧进行财政改革

桥本内阁对财政改革抓得如此之紧，并非没有道理。财政赤字与赤字国债问题早在70年代就引起了日本政府的重视。80年代日本开始狠抓“重建财政”工作，终于在1991年度实现了停止发行赤字国债的目标。但是，从1992年度开始，为了刺激景气，克服经济连年萧条，日本政府又采取了增发国债的手段，致使国债发行额再度上升，并在1994年度又重新开始发行赤字国债。到1996年度日本财政对债务的依赖程度由1990年的10.6%上升到28.0%，公债付息费率为15.6%，政府长期债务余额对GDP之比为64.4%，政府长期债务余额对国税收入之比为5.9倍，所有数据都远远高于西方发达国家，财政状况之差成了发达国家中的冒尖户，经济从“西方经济优等生”跌落为劣等生。如果再靠政府增加借款，推行赤字财政来增加公共投资，刺激经济复苏，意味着政府债务进一步加重，等于为了应付目前的状况而把沉重的包袱推给子孙后代。严峻的现实使日本政府和越来越多的国民感到日本“没有改革就没有出路”。加快改革已是大势所趋、人心所向。能否高举改革旗帜越来越成为政治家争取选民支持的一个重要手段。为此，桥本内阁提出了“六大改革”的口号，并于1997年逐项制定了具体的改革方案或法案。

桥本内阁改革法案失败缘由

从财政改革的要求出发，日本政府在1997年度实施了“加税”（提高消费税率等）和“减支”（砍掉公共投资）两项措施，总共使国民经济总需求削减了12万亿日元。在经济萧条的形势下却来削减总需求，这显然是犯忌的。然而，日本政府被1996年度3.5%的增长率数字所迷惑，以为日本经济已转入“自律性恢复”阶段，而对公共投资刺激（主要是在1996年度前半）及提高消费税率之前的“提前消费”给1996年度经济增长注入的“水分”估计过低，对日本经济的虚弱体质认识不充分，以致错误地下了这两剂猛药，对景气恢复造成了极为不利的影响。人们原以为挺一挺或许能挺过来，但随着时间的推移，经济形势日趋严峻，已经到了再也挺不下去的地步。

尽管日本经济形势每况愈下，但由于财政改革方案已经“立下了军令状”，要逐年减少财政赤字，逐年减少赤字国债的发行，在号称“财政再建元年”的1997年度，更不能轻易食言，违背自己刚刚定下的财政改革方向。因此，桥本内阁仍然坚持“改革优先”的立场，坚持“不减税”、“不发行赤字国债”。直到1997年10月份，桥本仍坚持表示“不考虑投入公共资金”来刺激景气，并于10月、11月，接连抛出第一、第二次紧急经济对策，都是以坚持财政改革为前提，既无减税也不投入公共投资，仅仅搞了个缓和管制。然而，对于“救急”无济于事，人们对这两次紧急经济对策感到非常失望。

1997年11月以后，日本经济形势更加严峻。三洋证券公司（日本第七大证券公司）、北海道拓殖银行（日本第12大城市银行）、山一证券公司（日本第四大证券公司）等大型金融机构接连破产，一部分金融机构门前出现了挤兑风潮。人们担心的已不仅仅是经济滑坡，而且还担心可能发生严重的金融危机。在此背景下，桥本首相1997年12月17日终于紧急宣布，在1997年度将实施总额达2万亿日元的“特别减税”，同时将发行10万亿日元赤字国债，用来稳定金融系统，尔后又扩大为30万亿日元，其中17万亿日元用于购买金融机构的优先股，13万亿日元用于充实存款保险机构，以确保金融机构破产后储户与投资者的利益。这意味着面对日益严峻的经济形势，桥本终于不得不放弃“不减税”、“不发行赤字国债”的改革优先路线，不得不挣脱财政改革目标的捆绑，不得不把“财政手段”请出来，把“财政再建”放一放。

小渊内阁停止财政改革

桥本政府的这次改革可以说是“迟到的改革”。惟其是“迟到的改革”，就更要迈大步，把耽搁的时间抢回来。但是，如同日本政府机构存在“纵向分割”的毛病一样，日本的六大改革方案也存在“纵向分割”的毛病。这就是各路改革都想迈大步，却忽视了各项改革之间的配套有序关系，忽视了经济形势能否承受改革对近期经济带来的不利影响（即改革的“阵痛”），特别是财政与金融是景气调节的两大基本手段，而财政改革与金融改革却不相互商量一下，都抢着要迈大步，以致没有给调节景气的需要留有余地。

实际上，光看必要不行，还有一个经济形势能否承受的问题，由于当时日本经济的困难局面，使运用财政、金融手段来调整景气的传统做法受到很大制约。因为厉行财政改革不可避免地会削减总需求，而当时日本经济停滞不前的主要症结又恰恰在于内需不足；厉行金融改革则会引起不良金融机构的倒闭，又会进一步动摇消费者的信心。因此，尽管从道理上讲，要改革就要敢于动大手术，要能够忍“阵痛”，但是如果经济体质过于虚弱，就不适于立即动大手术，也可能忍受“阵痛”。事实上，对于六大改革来说，1997年这个时机确实选择得不好，经济形势太严峻，财政改革太难搞，可以说1997年日本政府的一个重大失策就在于没有摆正财政改革与景气对策这两者的关系。这成为日本政府面临1997年度经济形势恶化迟迟拿不出有力对策的根本原因，加上政治体制不顺，该拿的主意迟迟不能统一认识，该上的对策迟迟不能出台亮相，致使经济形势日趋严重。

经济问题从来没有像今天这样带有关系到自民党政权生死存亡的、尖锐的政治性质。能否扭转经济颓势，避免日本经济连续3个年度（1997、1998、1999）负增长，成为新上任的小渊内阁能否存活的关键问题。为此，小渊内阁上台伊始，就自称为“经济再生内阁”，允诺要在“一两年内实现景气复苏”，冻结了财政改革，制定了稳定金融的法案以阻止金融恐慌的发生，在稳定金融法案获国会通过以后，又推出了规模空前的大型紧急经济对策。当然，这不意味着日本政府从坚持改革的立场上全面倒退，而仅是对既定的改革计划进行调整。调整的焦点就在于财政改革与金融改革的配合关系。现在，日本政府已在事实上从财政、金融两大改革齐头并进转向以财政改革的“倒退”来换取金融改革的先行。这说明财政改革还有后退的余地，而金融改革已经是“背水一战”，无退路可走。

实施“可持续财政”

1991年日本泡沫经济崩溃以来，日本的财政不断恶化。在支出方面，政府多次推出的刺激景气的对策，总额累计达76万亿日元，1998年底政府又推出24万亿日元规模的景气对策；在收入方面，1997—1998年日本经济连续两年负增长，导致中央与地方的税收大幅度减少。由于支出的不断增加与收入的不断减少，1998年度日本财政赤字占名义GDP之比约10%，在发达国家中创最糟记录。为了阻止景气的日益恶化，冻结财政改革是不得已而为之；但是，如果只顾阻止景气恶化而对财政的不断恶化听之任之，那么，不仅财政赤字年年扩大，而且政府负债余额日趋庞大（1998年度已达GDP的110%，照此下去，10年后可能扩大至目前水平的两倍），加之到1998年11月日本国债的信用等级下降，国内外市场对日本经济已经越来越失去信心，消费心理日趋萎缩，甚至招致国内利率迅速上升和国内资金大量外逃，对将来日本经济的健康发展带来极大损害。

面对这种形势，日本经济战略会议在1998年12月23日提出的中间报告《日本经济再生战略》中，提出了以恢复“可持续的财政”为目标的改革方针，并提出有关恢复可持续财政的五点建议：1.将“通过平衡基础财政收支，实现可持续财政”作为中期的目标；2.通过彻底削减岁出和将政府内部的一部分事务委托给外部，大幅度地缩小相对于GDP的政府规模；3.尽可能地出售国有财产或对之加以有效利用；4.如果上述措施加上税基合理化等经过实施以后仍不能达到所期目的，将不得不从中期的观点出发，采取修改直接税与间接税比例，提高消费税率等措施；5.为确保可持续财政的运营，在今后5年间，每年公布中期的经济、财政预测，并使每年年中改订经济预测形成为制度。在实施具体的削减财政赤字政策时，注意三点：一是如果无视景气动向，一味地僵硬地采取削减岁出和增加税收措施的话，其结果将面临招致景气后退，进而恶化财政赤字的风险（这正是桥本内阁的主要失败教训）；二是考虑到这个情况，应以公共部门的“减肥”和提高其效率作为缩小财政赤字的基本途径，同时高度重视通过果断实施各种结构改革将经济推向自律的增长轨道；三是公共部门的调整改革，将有利于彻底地提高资源分配的效率，开拓民间部门的新的成长机会，从而把经济搞活。

总之，日本的财政正在经历一个“改革—冻结改革—以实现‘可持续发展””为目标的综合改革的摇摆过程，而实现可持续财政的核心问题在于建立一个高效率的“小政府”，切实提高整个国家的资源分配效率。