近年来中央多次提出，一定要十分注意加快小城镇的建设，逐步用现代化工业交通，现代化商业服务，现代化教育科学文化事业把他们武装起来，作为改变农村面貌的基地。朱镕基总理在今年的《政府工作报告》中进一步强调要加强小城镇建设。本文就小城镇建设与国家财政发展问题谈一些看法。

一、我国小城镇发展现状

我国80%以上的人口在农村，长期被束缚在有限的土地上，进行着传统的农业劳动。改革开放尤其是近十年来，生活在县城以下经济圈内的8亿多农村人口，商品生产和商品交换意识大大增强，推动了全国小城镇的建设和发展。但是，与世界平均水平和建立市场经济要求相比，还有不少距离。

与产业发展现状不相适应。80年代以来，我国产业结构变化较大，第一、二产业呈明显下降趋势，第三产业比重上升较快。到1990年，一二三产业的比例分别为27：42：31。与80年代初比较，第一二产业下降了9.9个百分点，第三产业上升了9.9个百分点。从世界大多数国家已经走过的历程看，城市化程度与产业结构发展应该是同步的，或者略高于产业结构发展的水平。而这一时期，我国城镇化程度大大低于产业结构的发展，与世界各国同时期相比，处于相当后进的水平。在工业发展的中期阶段，世界城镇化率一般为50%，而我国目前还不到30%。

与市场经济要求不相适应。由于城镇化程度低造成农村就业空间小，消耗水平低，巨大的市场购买力发挥不出来。加之人多耕地少，经营规模不大，劳动生产率低，成本高，制约着农业效益的提高，与市场经济发展要求很不适应。为了改变这种局面，国家提倡小城镇的建设和发展。这是因为，只有加快小城镇建设，才能把大量的人口吸引到城镇来，扩大就业容量，提高生活质量，发展文化教育，提高国民素质。

与未来发展趋势不相适应。从我国现阶段建成的小城镇来看，由于各地经济发展水平和财力差异较大，有的标准高一些，有的要低一些，总体上还是低水平的。与未来经济发展要求相比，还存在许多不相适应的地方。比如，有的基础设施技术起点较低，通讯设备简陋，供水、供电、供气能力不足，道路标准低下，工业污染严重等，这是今后一个时期必须努力改进的。

二、小城镇建设与财政发展的关系

——互为条件。发展小城镇可以大幅度启动消费。资料表明，我国农村居民消费的上升空间很大，1997年，农村居民人均收入1000-2000元的人口比重为41.2%，2000-3000元的24.25%，3000以上的为17.67%。处于第一种收入水平的农村居民，目前购买力约1600元，经过2-3年的能量积蓄，将会给农村集镇的工商业发展带来机遇；第二种收入水平的农村，其住房及各类耐用消费品正处在更新换代阶段，对城镇市场的扩大有很旺的渴求；第三种收入水平的居民，他们拥有38.2%的购买力和51.7%的节余购买力，这些居民的消费将为我国工业产品提供市场容量。据抽样调查，人均收入在5000元以上的农村，每百户拥有的电冰箱、摩托车、彩电、录像机、照相机、空调等商品的数量，与城市平均水平已相差无几，但消费需求仍有较大的上升空间。总之，对于我国8亿多农村人口来说，任何一种商品的购买率只要一个百分点，就形成巨大的商品需求，由此推动城镇市场容量的扩大，进而促进各类税收的增加。

——互为依托。发展小城镇可激活房地产业并带动第三产业。第三产业的发展可提供更多的就业岗位，有利于城镇规模的不断扩大，从而拉动经济持续增长。例如，广东省顺德市的“美的集团”，从一个只有5000元资本的镇办企业起步，现已发展成为拥有几十亿元资本，年销售额达50亿元的大型企业集团，每年上交各种税金数亿元，成为地方政府的财源支柱。美的集团发展带活了第三产业，为社会提供了大量的就业岗位，也使城市规模成倍扩大，这在广东乃至全国都是比较典型的。据有关部门测算，如果全国用5年左右时间，将1亿农村剩余劳动转移到城镇就业，不仅不会对农业带来任何影响，而且还可为农村增加约15%的收入总量，使国家财政收入在GDP中的比重提高3-4个百分点。

——互为基础。发展小城镇有利于促进乡镇企业由分散走向集中。企业的相对集中，有利于企业开展技术合作，提高有机构成水平，从而提高经济效益和获利水平。一些地方的实践表明，城镇企业相对集中、内部有机构成相对较高的，才能在市场经济大潮中立得住脚，才会为国家财政提供不断增长的财力支持。这样，国家财政在进行一年一度的预算安排时，除保证重点支出项目外，还可从企业增加的收入中，安排一部分资金用于小城镇建设。道理很简单：没有城镇企业的发展，就没有财政收入的增长；没有收入的增加，支出增加就没有来源。因此我们说，建设小城镇与财政发展是互为基础的。

三、加快小城镇建设的政策建议

提高人口城市化程度是一个国家和社会进步的标志。我国的国情决定了要控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇。针对我国城市化程度滞后于经济发展这一实际，必须把小城镇作为一项基本国策，清除小城镇发展中的体制和机制性障碍，适当扩大政府性投资，带动社会各方面投入，刺激民间投入和消费需求，促进国民经济快速发展。

第一、实施积极财政政策，加大建设小城镇的力度。发展城镇建设，涉及到整个经济布局的调整、流通渠道的疏通、服务体系的建立和综合配套政策的制定。但这并不是一县一市所能办到的。国家要以立法的形式将大城市市区规模予以冻结。同时，财政要从预算上调剂一部分资金用于发展小城镇、卫星城和旧城改造。要防止低水平重复建设，把改造和扩张的重点放在县城，依托区位优势，在沿路、沿江、沿边和城乡结合部逐步建成小城镇群体，促进城镇建设沿着投入——产出、少投入——多产出的轨迹发展。

第二、拓宽投融资渠道，多方筹集小城镇建设资金。据测算，如果全国每年转移2000万农业人口，大约需要投资1000多亿元。解决如此巨额的资金，单靠国家财政投资是很不现实的。因此我们建议，除了适当增加财政投入外，银行应安排一定的专项低息贷款，作为启动资金，支持地方小城镇基础设施建设。有条件的地方，可吸收外国资本和国内大型企业参股、借贷或补偿分成等多种措施参与地方小城镇建设。同时，还应建立激励机制，提倡先富起来的个人自愿进行公益事业捐赠，鼓励个人资本投入小城镇建设，多渠道解决资金来源问题。

第三、放宽某些政策限制，完善小城镇建设的相关制度。现行农村土地使用制度规定，经批准在小城镇落户的农村人员，其承包土地和自留地由村民委员会收回。这种做法实际上起了限制农民进城落户的副作用。为促进小城镇建设，应逐步放宽土地使用权管理方面的某些限制，建立政府统一管理下的承包土地有偿转让登记制度，允许农民对承包土地的使用权进行转包、出租、人股或抵押，鼓励在小城镇务工经商、有稳定收入来源的农民自愿退出原有承包的土地，办理城镇户口进城定居。同时，政府要加强对土地使用情况的监督管理，对经营不善、长时间抛荒的承包者，要制定惩罚措施，或无偿收回所承包的土地。

第四、结合经济结构调整，走企业兴镇和科技兴镇之路。今后，发展乡镇企业要与城镇建设结合起来。新办的乡镇企业一般要建在小城镇规划的工业小区内，有条件的地方，要结合经济结构调整，逐步将原来分散布局的乡镇企业迁往工业小区。在重新布局、定位的同时，注重提高企业科技含量，推进乡镇企业二次创业。要按照建镇、办厂、修路和绿化、美化的思路，促进城镇、企业、科技共同发展。需要注意的是，小城镇建设不能一哄而起，要打破区域界限，严格按照经济规律办事，统一规划，合理布局。有条件的、符合经济发展规律的就上，暂时没有条件的，应积极创造条件，做到建一个成一个。