改革开放以来，我国财政经济管理体制改革取得的伟大成就为世界所瞩目。为了进一步深化改革，实现公平与效率的统一，财政部就如何加强预算外资金管理问题向亚洲开发银行申请了一个技援项目。根据项目协议，亚行聘请了理查德·艾科士、威廉姆·康普仁、魏兰和白苏珊等四位美国专家，通过对我国预算外资金管理情况进行实地考察，在财政部的大力协助下写出了《中国预算外收入和支出研究》的专题报告，并在预算外资金管理国际研讨会上与国内的专家、学者和财政部门的同志进行了探讨。尽管众说纷纭，但就迫切需要加强预算外资金管理达成共识。

一、对我国预算外资金管理现状的评价

国际专家们认为，中央和地方财政的收支规模和构成是中国经济政策的主要问题之一。1978—1995年间，虽然按不变价格计算的GNP年均增长率高达9.8%，但预算收入实际年均增长只有3.2%。预算外收入迅速膨胀，已成为单位和部门的重要财源。1996年国务院关于加强预算外资金管理的决定，使预算外资金管理方式发生了重大变化。但许多预算外资金项目的征收对象存在严重交叉，征收目的与缴纳行为之间有时并没有直接联系。从省一级预算外资金构成看，税收附加是最主要的收入项目，其他收费都是以使用费形式出现。大约有30%的预算外收入用于固定资产投资，5.3%用于城市维护与建设，30%以上用于行政管理和社会支出。来源于行政管理费和社会性收费的预算外资金大大超过用于这些方面的支出，说明此类预算外收入拥有相当大的结余，且用于其他用途了。虽然，1994年分税制改革将一部分收入从地方财政划归中央财政，但支出职责并未作出相应调整，地方财政仍置于严重的支出压力之下。由于正常财政体制下的收入来源不足，地方政府及其下属机构不得不越权设立了一些未经批准的收费项目，擅自提高收费标准来满足其支出需要。它们不将预算外资金存入财政专户或拖延入户时间，擅自从专户提取资金，随意提高支出标准等问题，使预算外资金这种“隐性预算”成为各级政府实现其职能的主要收入来源。

这种过分依赖预算外收入的状况削弱了财政管理的公平和效率，产生了许多问题，应引起关注。

首先，预算外资金不仅仅是一些特殊行业或机构的收入来源，而且已成为维持一些政府支出的重要收入渠道。如公用设施附加用于城市基础设施建设，既不利于公用设施经营效率的提高，也有损于投资计划。

其次，省及其以下政府对预算外资金的依赖性增强。主要原因是中央政府对省及其以下政府转移支付数量相对减少，中央政府“只给政策不给资金”，而人口和经济的增长要求省及省以下政府相应提供更多的社会服务，没有资金来源，只好依靠预算外收入。

第三，预算外资金游离于国家预算之外，脱离监督，很容易造成预算外资金的滥收滥支、管理不善，以及资金被挪用等现象发生。有些部门和单位收取预算外资金后并没有用于必要和计划的用途上，如城市道路建设常常被地方交通部门忽略，征收来的道路建设资金用于了城市之外的道路建设。

第四，许多预算外资金收入被用在政府提供的社会服务上，如教育、福利等，具有明显的社会性特征，这些服务本应由具有广泛基础的税收收入来维持，现在却由预算外资金来支持，造成了社会服务的不公平。

第五，地方政府和部门经常将预算外资金视作自有资金，是一些项目融资的重要资金来源，他们认为如果将预算外资金纳入预算管理，这部分资金就很容易被上划财政，所以，不愿意将这部分资金上划而导致自己收入的减少，对公布预算外资金的收支、使用情况并把其纳入预算管理有一定程度的抵触情绪。

二、预算外资金管理体制改革建议

报告认为，中国经济正在向市场经济转化，商品和服务市场的发育还很不完善。尽管政府对经济的直接干预减少了，但经济快速发展及其产生的变化，又增加了对政府的需求。为满足需求，中央和地方政府要有一个相应的税收和支出体制。这个体制必须提供维持政府职能的必要财力，并且不会导致政府的效率下降；带来而不是减少社会公平；有助于保持发展速度和稳定。因此，必须建立高效率的预算制度，实施综合预算，通过对现有公共项目进行评估，从而为重点决策提供框架。这就要求进行预算方式改革，不是按照单位分配预算，而是按照项目分配预算，然后再将按项目确定的支出额详细地归并到每个支出单位。

专家们认为，事实上，中国政府已采取了一些重要措施，以提高税收体制的效率，并使税收成为中央和地方政府收入的主要形式。预算外资金管理也发生了一些积极的变化，如将一些重要的预算外资金项目纳入预算管理，消除或减轻预算外资金带来的社会负担等。但还必须在税制和预算外资金管理体制方面采取一些幅度更大的措施，以促使中国的财政体制更适合经济体制改革总体目标的需要。

第一，逐步减少预算外资金和体制外资金。应扩大税基，开征一些新税，调整税率，以替代目前的预算外资金收入。允许省以下地方政府在现存的一些税种上增加一个额外税率、征收附加税或开征特殊税种以保持原收入水平，促进预算外资金的逐步减少。

第二，把所有预算外资金均纳入预算管理。虽然将预算外资金全部纳入预算管理是一个渐进的过程，但中央政府应尽量推动各级预算外资金纳入预算管理的进程。同时，应取消专项资金，使所有预算外资金活动均适用预算原则。

第三，合理划分和调整政府间职能。建议对当前政府间职责进行系统的审查。财政体制改革只集中在收入划分上是不行的，财政支出也应相应调整到预算收入和预算外资金许可的范围内。一些重要的基础性职责如教育、卫生和福利，应由最低级次政府转移到省和中央政府。如果取消农村地区自筹教育资金的做法，把农村小学的支出责任由村转移到乡、县等地方政府，将有利于减少教育服务水平的城乡差别。

第四，甄别收费。对预算外资金中“真实的”收费应予以保留，但其征收应与实际成本及该活动的收益分配相联系，同时严格审查这些收费收入的分配情况。收费标准应低于为社会“中低阶层”提供相应服务的成本或该活动的社会受益，重要的是掌握该项收费所覆盖的该服务成本的份额，以取得应由财政经常收入弥补的份额。中央政府应在这个过程中发挥主导作用。

第五，调整政府间转移支付的目标和方式，建立公平、高效的政府间转移支付制度。在转移支付过程中，上级政府需要权衡以效率最高的方式运用资金实现国家目标和授予下级政府资金充分处理权之间的关系，以达到两个目标：使任何支出计划都符合地方实际情况，允许地方政府运用可支配收入发展地方迫切需要的项目。

第六，扩大将企业办的学校、医院等移交给政府部门的试点范围。将国有企业负担的学校、医院、门诊部等支出责任移交给政府部门是应在近期完成的主要任务，在过去试点的基础上，进一步完善计划，并在更大的范围内予以推广，为深化国企改革做准备。

第七，建立基础设施建设贷款和债券发行等融资制度，减少城镇基础设施建设对预算外资金的过度依赖。应建立和发展长期银行贷款和债券发行等融资机制，这样有利于建立城镇基础设施建设的良性融资基础，因为从经常性财政收入中拨出大量资金用于大型投资或依靠土地出售来筹集城建资金都不是好办法。

第八，修正税收征收制度和方法。税收征收应基于税法，而不应按定额或任务来确定征税的目标。

第九，各级政府应建立规划和管理型预算体制。按照涵盖所有资源和所有资金运用、全国统一格式的要求，各级政府都要建立管理型预算体制，需要着眼于政府活动目标，对公共项目管理和资金分配实施预算。中央政府有必要指导和帮助地方政府建立跨年度规划和包括所有政府活动的管理型预算。

第十，建立审计各级政府活动的审计体系。审计在高效率的预算体系中发挥着重要作用。建立审计制度，不仅要对政府预算规定的支出额和用途进行一般性审计，而且要对发展规划目标的完成情况进行分析。