十一届三中全会以后，随着经济体制改革逐步从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，投资领域中央与地方的关系也在不断发生变化，中央投资项目管理权不断下放，地方政府投资管理权不断扩大。与此同时，中央和地方政府投资范围由原来的包揽各行各业，逐步从竞争性产业领域退出，把投资的重点转向基础设施和公用事业等领域。受地方利益的驱动，地方政府开始具有强烈的投资冲动，对投资运行的影响日渐加大。总体上讲，这些变化反映了市场化改革的基本要求，促进了经济增长。但我们也应该看到，在基础设施建设的诸多方面，中央和地方的关系还是处理得不够理想，还有许多矛盾和不协调的地方。

一、中央与地方在基础设施投资关系中的主要问题剖析

1.中央政府实际负责的投资范围过宽。按照十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求，中央与地方投资范围划分的总原则是：中央负责的投资或以中央为主承担的投资是关系国民经济全局的重大项目，特别是基础行业的重大建设；地方承担地区性重点建设工程和一般性建设工程。实际上，早在80年代初就有类似的划分。但是，实际执行的情况并不好。总的说来还是中央包揽过多，负责的投资明显超过了这一范围，中央政府既安排交通运输、能源等基础性项目和文化、教育、卫生、环保等公益性项目的投资，还承担了竞争性项目的投资。形成这种状况的主要原因有四：（1）中央政府经济决策权存在着横向分散倾向，各主管部门都掌握着一定的投资决策权，相当一部分投资资金难免分散到其他行业，在项目规模上也难免出现小型化。（2）地方政府的经济实力不够。在落后的经济条件下，政府的财源有限，要办的事情很多，百业待兴。地方政府在有限的财源下，总是先把资金用于扩大经济规模，增加财源基础，更何况，经济规模还是衡量地方政府官员最重要的政绩之一，而应该由地方政府承担的地方基础设施和社会公益项目，地方政府往往尽可能依赖中央政府的拨款和贷款。（3）国家专业投资公司的职能还不规范。由于集国家政策性投资和经营性投资于一身，国家专业投资范围相当宽泛，再加上投资决策、审批程序和制度缺乏严格、有效的保证实施措施，在一定程度上还存在着“关系项目”，这些项目很可能超出本应由中央政府负责的投资范围。（4）经营管理与投资体制的矛盾。现代基础设施包括铁路、航运、通信等往往都是跨地区的，要求较多地实行统一集中管理体制，地方政府由于不能参与经营管理，自然就缺乏投资的积极性，即使有钱也不愿意投向这些产业。这是基础设施建设滞后的一个经营体制方面的原因。有的地区采取股份制的方式或合作经营的方式较好地解决了这个问题。

2.中央对地方投资的支持缺乏规范，存在一定程度的随机性。我国幅员辽阔，各地情况差别很大，由于历史和自然环境等因素，总是有些地区经济发展滞后，基础设施等方面的建设严重不足，因而需要中央政府给予支持。建国以来，中央政府对老、少、边、穷地区采取了一系列扶持措施，为缩小这些地区与其他地区的差距打下了一定的基础。但是，在实施过程中出现的一个重要问题是，缺乏比较规范的办法，存在一定程度的随机性，地区间的贡献和受惠不尽合理，既影响了贡献多的地区的积极性，也导致了中央对基础设施投资在一些地区由于缺乏必要的配套条件或经济环境而难以取得预期的效果。

3.中央参与地方投资或中央与地方联合投资缺乏一整套完整、科学管理制度。主要表现为以下四点：（1）从短期增加财政收入考虑，许多地方倾向于多安排短、平、快的加工工业项目，而把本应由地方承担的许多基础设施建设项目尽量推给中央政府，其最为明显的例子就在于中央参与的投资大多是无偿的或近乎无偿的，这类投资资金对地方来说当然是多多益善。（2）在中央和地方联合投资的基础设施建设中，一些地方政府在建设过程中往往要求中央投资节节加码，使中央实际投资额大大超出地方在项目立项阶段要求中央投资的数额，形成各种门类的“钓鱼项目”。（3）中央与地方联合投资的项目建成后，在投资回收中实际最先得到回收或最有保证得到回收的大多是地方投资，而中央投资的回收则没有很强的保证。（4）中央参与地方投资或中央与地方联合投资建设项目建成以后的产权划分缺乏严格、科学的办法和制度，这类拼盘项目究竟应归属中央，还是归属地方？实际上并未明确解决。

4.中央对地方某些投资活动干预过多与宏观调控不力并存。一方面，中央主管部门对某些的地方投资基础设施建设项目控制过多、管得过死，一些该下放的权力尚未放下去，同时，由于相关部门的政府职能转换滞后，导致审批地方投资项目的手续繁碎，周转环节过多，拖延时间过长，以致耽误一些地方基础设施项目的建设；另一方面，对地方固定资产投资活动缺乏有效的宏观调控办法。在高度集权的计划经济体制下，地方政府基本上没有投资自主权，仅是中央政府投资管理和调控的一级执行机构，在这种情况下，中央对地方政府投资的调控是简单的，也是有效的。但在市场取向的改革中，地方政府有了自己的相对独立的财力、经济责任和经济利益，这时地方政府的局部利益就有可能与中央政府的整体利益不一致甚至相互抵触，这种经济利益上的差异使得地方政府对中央政府的投资调控表现为要么被动服从（特别是使用行政手段时），要么见机行事和“上有政策，下有对策”、“打擦边球”（特别是使用经济手段时）等消极行为。这样，就必然使得中央投资的宏观调控政策效应在执行中层层衰减，不能产生预期的效应。

二、调整基础设施投资领域中中央与地方关系的对策

1.明确基础设施投资中的中央和地方分工与合作范围。长期以来，我们是以投资额作为划分中央和地方投资项目审批权限和管理范围的，这一做法应该改变。可行的办法根据投资项目的性质和意义来划分。凡是属于全国性跨地区的“公共产品”项目，由中央政府负责审批；凡属于本地区（即地方）的“公共产品”项目，则由地方政府负责审批。具体地说，中央政府对基础设施项目管理范围应该包括：重要的自然资源特别是关系到国计民生的稀缺性资源的开发利用及大规模的国土综合开发，如大江大河的治理；具有明显公益性、公共性和较强外部效应，而又不宜或不能由地方政府来承担的基础设施项目，如重大生态环境的治理与保护、防护林工程等；关系国民经济全局的、跨地区的、为全国服务的重大基础设施和公用设施的投资项目，如通信光缆干线、国家级的交通网等；纯属社会效益，本身无直接投资收益的基础设施项目，如一些涉及国防和国家安全利益的基础设施项目；涉及生产力布局和区域开发的重大项目和少数需要巨额投资，具有巨大风险的重大基础设施和基础产业投资项目，如长江三峡工程等；不发达地区和某些少数民族地区的重大基础性项目和公益性项目。地方基础设施投资项目的管理范围应该是：关系本地区全局的基础产业项目，本地区的重大基础设施项目及市政设施等，如农林水利方面的基础设施，交通运输、邮电通讯、城市的供气供水供热等。

在基础设施建设中，当然要分清中央和地方的责权，但是这种分工并不意味着中央和地方就不要合作。实际上在基础设施建设中，中央和地方政府是谁也离不开谁。比如，为了解决中央财力困难，中央承担基础设施项目并不一定都得由中央政府筹资，可以由国家组织在全国招股建设，也可以由地方政府出资一部分参与建设。京九铁路就是中央和地方合作共建的典范。对地方性的基础设施项目，首先要强化地方的投融资责任，原则上由地方政府自己筹资为主，而不再沿用过去中央与地方“双方抬”的做法，以避免“钓鱼工程”屡禁不止。凡是符合国家产业政策和全国性生产力布局规划，建设条件和生产条件不需要国家综合平衡的，不论建设项目规模大小，都由地方自行审批，报国家投资项目主管部门备案。凡属“经营性非垄断性基础设施投资项目”，可鼓励企业成为投资主体，允许他们在不违背国家法律、法规的范围内，以产业政策为导向，从自身需求出发，自主决策项目，并自担风险。但是，这并不意味着中央政府就撒手不管了。比如，中央政府可结合产业政策和区域政策，对地方的一些重点建设和基础设施建设如公路、铁路、海运、航空、机场、港口码头、通讯、邮电，以及大型农田水利建设和农业开发等方面予以专项拨款补助，以支持地方的基础设施事业。地方政府则必须按照中央专项拨款补助的具体作用，匹配资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而扩大对基础产业和基础设施的总体资金投入量。同时，要实行补助项目资金使用责任制，强化资金管理，有关的管理机构要建立专门帐户，专款专用，不得把中央的专款补助用于平衡预算。

2.制定相关法律法规，将中央与地方关系法律化、规范化。用法律形式，进一步明确中央与地方双方职权的性质、确定双方的投资范围、投资方式、明确双方各自领域的权责界限，规定地方政府应如何行使中央政府授予的职权，中央政府如何监督地方政府等。通过制定法律，保证中央与地方政府的行为都符合市场经济的要求。鉴于《固定资产投资法》正在制定中，因此可考虑将上述内容置于该部法律之中。

3.完善投资产业政策。投资产业政策要进一步细化，增强可操作性，使中央政府能够通过产业政策指导地方的投资行为。完善产业政策，关键是要解决以下几个方面的问题：（1）中央要明确各个时期基础设施领域最急需发展的是什么，不鼓励发展的又是什么，因为并不是所有的基础设施是一样重要和同等短缺的。现在，某些基础设施领域也存在着盲目投资和重复建设问题，也存在着相对过剩，而这一现象在目前又恰恰很容易被“通过加大基础设施的投资力度来扩大内需的政策取向”所掩盖。（2）要明确规定哪些基础设施行业和产品的决策权及项目审批权集中在中央，哪些下放给地方。（3）要明确规定基础设施领域的各行业和主要产品投资的最小规模、设备水平、技术标准及环保等方面的要求。四是要遵循产业结构演变的客观规律，将投资项目产业政策与区域政策结合起来，对不同经济发展水平的地区实行有区别的产业政策，不搞“一刀切”。

4.在加强中央对基础设施投资宏观调控的同时，加强地方政府的投资责任，使地方政府成为重要的投资主体和调控主体。我国地方政府在投资领域具有两重性，它既是投资主体，又是投资行政管理者；既是被调控者，又是调控者。这种双重身份是矛盾的，是出现逆调控的一个重要体制因素。改革20年来，特别是90年代以来，我国的重复建设包括基础设施领域的重复建设是比较严重的，因此，一些学者据此主张把投资的调控权集中到中央政府。但笔者认为，这一主张是不可取的，比较现实的选择是实行在中央宏观统一决策下的中央与省两级负责的原则。这是因为：一是我国土地辽阔，由于各地区经济发展水平和改革开放程度的差异性，需要在中央统一政策下，赋予地方政府因地制宜地制定具体的实施政策权力，以调动地方的积极性，才能避免一刀切；二是地方负有组织经济的职能。发展地区经济是地方政府的重要职责。地方政府需要运用地方财力来扩大经济规模特别是要加强基础设施这一薄弱环节，以实现地区经济合理布局，协调地区内各产业、各部门的关系；三是地方政府负有对地方国有资产监管的职能。地方国有企事业数量很大，基础设施基本上都属于国有性质，地方政府对这些国有企事业单位的资产存量调整和增量的投入仍负有一定的责任。在政企分开、转换经营机制后，地方政府将以出资者或资产所有者的身份对国有企业进行监管。所以，在我国的经济条件下，在完善市场经济体制中仍需发挥地方的积极性，发挥地方对投资调控的能动作用。那么，究竟如何加强地方政府的投资责任，使地方政府成为重要的投资主体和调控主体呢？一是在强调事权、财权基本对称的原则下，把中央与地方政府的投资责任划分与财政分配关系调整结合起来，与分税制改革和中央转移支付制度相适应，加重地方政府承担基础性项目投资的能力和责任。除关系国计民生、跨地区重大基础设施、重大基础工业和重大水利工程项目由中央政府投资主体为主承担外，地方性的交通、邮电通讯、能源工业、农村水利设施和城市公用设施，按照谁受益，谁投资的原则，由所在地方政府投资主要承担。对于经济不发达省区，中央政府采取多种方式给予支持；二是通过理顺企业与政府的关系，弱化地方政府对竞争性项目投资的责任，加重地方政府对投资管理的责任。在保证中央统一政令和全国统一市场的前提下，发挥地方政府投资管理的能动作用，赋予相应的经济手段，如通过地方税收、土地使用管理权等手段鼓励地方对基础项目和社会公益性项目的投资。

5.进一步落实对中西部地区的基础设施投资倾斜政策，增强其经济发展后劲。中国是一个大国，各地区的地理位置、自然条件和经济基础本来就存在较大的差异，改革开放以来，地区间经济发展差距不但没有缩小反而继续在拉大，而这种差距拉大在很大程度上是地区间固定资产投资规模及其增长速度的差距造成的。基础设施建设是经济发展的先导，为了逐步缩小地区间的经济发展差距，必须调整区域产业政策，加大对中西部地区的基础设施投资的力度。近期可考虑中央以其掌握和支配的国有资本经营收入，增加对中西部地区的补助；适当增加国外贷款、国内银行贷款和直接融资额度，以及在重点项目的招标选点方面给予中西部地区优先照顾。当然，从长期来看，还得依靠建立规范的转移支付制度，通过中央对地方的一般性补助、对称补助和专项补助等形式来处理中央与地方及地方之间的关系。中央与地方的投资关系也不例外，依靠“照顾”和“倾斜”毕竟不是解决中西部地区相对落后的根本办法。