目前实行的预算外资金财政专户管理，是在“预算外资金单位所有、财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的体制下建立起来的管理模式，已无法适应预算外资金所有权属国家、使用权属政府、管理权属财政的新形式。财政专户运行机制的严重滞后，给预算外资金的管理造成了极大的困难。

（一）预算外资金财政专户职权不清。目前财政专户仍仅仅是财政部门在银行开设的，对行政事业性收费、基金和其他预算外资金进行核算和管理的账户，不具备国家金库那种管理监督功能。

（二）混库现象普遍存在，增加了预算外资金的管理难度。目前预算外资金征收上缴财政专户基本上采取就地缴入财政专户的办法，各级财政专户之间没有任何收纳、划分和留解预算外资金的制度，上级财政预算外资金一旦缴入当地财政专户，就很难归位，截流的现象非常严重。各级政府无法掌握本级政府的预算外资金的全部收支情况，无法对预算内外资金实行全面统筹运用、综合平衡。同时由于当地政府对财务隶属关系不在本地的预算外资金的管理没有利益就对其放任自流，形成了管理的真空地带。

（三）收入管理混乱，漏收现象严重。由于财政专户管理不严，征收手段弱化，致使漏收现象十分严重。如湖南省每年应收约80亿元政府性基金，而实际年收缴约50亿元，上缴财政专户的基金还不到20亿元。

（四）单位账户管理混乱，大量资金体外循环。一是行政事业单位银行开户过多过滥，给挪用、截留、坐支国家预算外资金提供了可乘之机，大量的资金滞留在财政专户外，属于国家的预算外资金收入不能及时上缴财政。二是预算外资金中央、地方收入的划分不是由财政专户履行，而是由主管部门向下级单位直接收取，再以返还、补助等形式拨给下级单位，将国家所有的预算外资金变成了单位的楼堂馆所、住房和汽车以及高消费的开支渠道，逃避了财政部门的管理与监督。

国务院《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政部门要在银行开设统一的专户，用于管理预算外资金的收入和支出。部门和单位的预算外资金必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付”。根据国务院的规定，对建立新型预算外资金财政专户运行机制提出如下设想：

（一）建立职能类似国库的预算外资金财政专户。根据现行财政体制原则上一级财政设立一级预算外资金财政专户，下级财政部门的预算外资金财政专户是上级财政部门预算外资金财政专户的分户。负责办理国家预算外资金的收入、支出。预算外资金财政专户由财政部门负责组织管理，行使国库的职责和权限，由预算外资金财政专户开户行履行监督职能。库款的支配权按财政体制的规定分别属于同级政府。建立与现行财政体制相适应的预算外资金财政专户体系，是适应预算外资金所有权变化的需要。预算外资金所有权由单位所有转变为国家所有后，必须要建立一个管理预算外资金收支功能齐全的财政专户机制，以便财政部门更加有效地管理预算外资金收支。同时要强化银行的监督职能，对不符合财政制度的收支予以监督，避免财政部门在预算外资金管理上出现违规现象和在管理机制上失去监督的局面。

（二）按照国务院的决定，确定预算外资金财政专户的职责权限。预算外资金所有权属于国家、使用权属于政府、管理权属于财政。为确保预算外资金在管理和使用中真正做到“三权”归位，提高资金使用效益，管好用活这部分资金，使其更好地为经济建设服务，预算外资金财政专户应具备下列职能：

1.负责办理国家预算外资金收入的收纳、划分和留解；

2.按照财政制度的有关规定和银行开户管理办法，为财政机关开立帐户；

3.负责办理国家预算外资金支出的拨付；

4.协助财政、预算外资金执收执罚单位及时向国家缴纳预算外资金，对屡催不缴的依法扣收入库。

5.管理、监督单位预算外资金帐户的开设情况。全面规范和管理单位预算外资金银行帐户，直接关系到预算外资金管理的成败。各单位在银行开设预算外资金帐户必须经财政部门批准。要基本取消单位的收入过渡户，个别确因工作需要，需保留收入过渡户的，必须经同级财政部门批准。单位保留的收入过渡户，是同级财政征收预算外资金的过渡户，其所有权、管理权属同级财政，由同级财政委托有关单位代管。没有及时上缴财政专户的预算外资金，可由预算外资金财政专户委托银行划缴。例如，工商行政管理局财务垂直管理后，经省财政厅同意保留收入过渡户，户名为省财政专户工商分户。

6.监督预算外库款的支拨。

（三）按照现行财政体制确定预算外资金财政专户的收纳、划分、退付和支付制度

1.国家的一切预算外收入，应全部缴入预算外资金财政专户。任何单位不得截留、坐支和自行保管。为确保预算外资金及时足额地缴入预算外资金财政专户，一是财政部门要在统一票据的基础上管住票据。二是要彻底实行征收与缴款分离，单位执收执罚取得的预算外资金不通过单位，采取银行代收、交款人代缴和集中收缴等办法直接缴入预算外资金财政专户。

2.预算外收入的退付必须严格按照财政管理体制的规定，从各级政府预算外收入的有关项目中退付。

3.国家一切预算外资金的支付，一律凭财政机关的拨款凭证，由预算外资金财政专户统一办理拨付，彻底改变目前由各主管部门代理预算外资金财政专户职能的运行机制。

（四）预算外资金财政专户的会计核算。预算外资金财政专户的会计核算除按会计法的规定执行外，还必须完成下列任务：

1.按照财政部门的规定及时核算各级财政预算外资金的收入、支出和结余情况；

2.及时核算各项行政事业收费、基金和其他预算外资金的收入、支出和结余情况；

3.监督各级财政部门预算外库款的拨付是否符合有关规定。

（五）确保预算外资金财政专户顺利运行

1.建立健全各项规章制度。目前多数地方实行的《预算外资金管理条例》仍是在预算外资金所有权属于单位的情况下制定的，急需根据国务院《关于加强对预算外资金管理的决定》精神进行修改。在此基础上出台《国家预算外资金财政专户管理条例》，使各级政府依法组织预算外资金收支，各部门依法管理、使用和监督预算外资金。上述法规的建立是实施新型的预算外财政专户机制必须具备的条件。

2.建立相互制约的监督机制。预算外资金财政专户机制的建立，为管好用活预算外资金提供了保证。但要保证新的预算外资金财政专户机制的顺利运行，还必须根据财政、预算外资金财政专户、银行和单位在管理、使用预算外资金中的各自职能，建立起相互制约的监督机制，只有这样才能保证预算外资金财政专户机制安全，高效运行。

3.采用高新技术，加强对财政专户管理。实行新的预算外资金财政专户体制后，对预算外资金财政专户的会计核算和其他工作提出了更高的要求。同时也增加了大量的工作。可以肯定的讲，靠现有人员是无法完成这项工作的。利用计算机技术加强对预算外资金财政专户的管理已是势在必行。通过使用计算机可以实现财政专户的会计电算化，减轻财政专户会计核算的工作量，并能有效地监管行政事业单位的银行帐户和资金使用情况。湖南省为了加强对预算外资金财政专户的管理，开发了财政专户会计软件，省、地、县预算外资金财政专户已全部使用计算机对财政专户进行管理。同时，省本级和部分地市预算外资金财政专户还实现了与银行联网。通过计算机网络传送会计数据和随时查询行政事业单位在各家银行的帐户开设及资金使用情况。大大地提高了工作效率。

（作者为湖南省财政厅副厅长）