十一届三中全会以来，浙江省的社会保障制度的建设虽然取得了一系列的成效，对经济和社会稳定、健康发展起到了积极的作用，但随着经济体制改革的不断深化，特别是现代企业制度的创建，日益暴露出了不足与缺点，迫切需要完善与发展。

一、社会保障制度改革的特点

1992—1997年，是浙江省社会保障制度改革从旧体制向新制度过渡的阶段。以养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障覆盖面不断扩大，一个多层次的社会保障制度正在逐步形成。其特点主要是：

（一）先易后难，分步实施，逐步到位。1981年，在云和等县改革试点的基础上，试行享受单位（或系统）和医疗单位共同管理公费医疗经费的方法，打破了公费医疗独家管理的格局；1984年开始，在“看好病、不浪费的前提下，各种办法都可以试验”精神的指示下，浙江省大胆试验，在改革中引入了与个人利益挂钩的制约机制；1993年，浙江省的公费医疗改革获得了新的进展，主要标志是实施了《浙江省省级公费医疗改革试行办法》和《杭州市市级公费医疗改革试行办法》。在农村养老保险的改革上，1992年2月开始在杭州、嘉兴、宁波、舟山、绍兴市的全部县（市、区）；温州、衢州、湖州、台州等市地的部分县（市、区）共计50个县（市、区）进行农村养老保险的试点，然后，逐步推广、扩大。1993年，有30个县市，包括300个乡镇，近100万人参加养老保险；1995年，全省有76个县（市、区），1200个乡镇开展了农村社会养老保险，近362万人参加养老保险。改革采取这种方略，有利于保持社会稳定，避免社会动荡。

（二）因地制宜，方法多样。鉴于浙江省的社会经济状况是生产力发展不平衡，具有多层次性，城市和农村在经济发展水平、人均收入水平等方面都存在着差别，因此，浙江省社会保障的改革采取了因地制宜的战略方式。如医疗保险制度的改革，省级单位以及杭州、温州、丽水等地区的30个市、县采用了医疗单位直接管理公费医疗经费为主，支出与医疗单位、享受单位、享受人员三者挂钩的办法；嘉兴市、金华市、台州地区以及所属市、县等44市县实行门诊、住院经费金额由享受单位（或系统）包干的办法，采用单位和个人适当负担的“二挂钩”管理机制；常山县、景宁县的公费医疗引入由保险机构筹措建立保险基金，与被保险人以合同形式确定在医疗经费关系上的权利与义务，并按规定给被保险人补偿合理医疗费用的保障制度。

（三）坚持统帐结合，国家、企业、个人三者共同负担的原则。自1984年以来，浙江省先后在国有、城镇集体企业实行养老保险社会统筹。1994年全国养老保险改革试点工作会议以后，逐步推行社会统筹和个人账户相结合的养老保险改革。养老保险基金的缴筹，个人、企业各负担一部分。1995年省人大颁布的《浙江省失业保险条例》中规定，企业按职工工资总额的1%，职工个人按本单位平均工资的0.5%缴纳失业保险基金；1996年全省养老保险基金企业实际缴费比例为22.5%，职工个人为4%；1997年7月下发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出要规范基本养老保险费的筹集，解决企业负担过重，同时逐步提高个人缴费比例。这不仅有利于扩大社会保险供款来源，也有利于培养劳动者的社会保险意识。

二、社会保障制度改革的难点

（一）人口老龄化日趋严重。早在九十年代前期，浙江省人口年龄结构已达到老年型标准。1990年第四次人口普查时，65岁以上人口数为282.7万余人，占总人数的6.8%。据预测，到本世纪末，全省65岁以上老年人口占总人口比重将为8.8%，到2010年将达9.6%，到2037年进而为23.6%，届时，每四个人中间就会有一位是65岁以上的老者。人口结构急速趋向“老龄化”，日益加重了劳动人口的赡养负担。仅以国家和集体所负担的离退休人员的费用为例，1990年为8.15亿元，到2000年预计可能达到30亿元，10年间将增长近10倍。这对于尚处于发展中的浙江来说压力是相当大的。

（二）改革与完善非公有制经济职工的社会保障制度难。这主要是由非公有制经济职工本身的特点及其所处的环境决定的。其特点是：第一，从非公有制从业人员的年龄结构分析，他们当中的多数人年龄偏轻，对“退休”“养老”这些概念还缺乏足够的认识与切身体会，对自身的安全保障问题思考的不多；第二，不管从企业主来看，还是从职工来看，非公有制经济从业人员的社会保障意识淡薄、小农经济观念浓厚。企业总是希望千方百计减少社会保障费用缴纳，以减少成本费用，增加利润，特别是那些尚无退休人员的新企业，在缴纳时更加勉强；而职工本身对社会保障缺乏了解，囹圄于传统的家庭养老，不能督促企业缴纳养老保险费；第三，主观上，我们有重国有经济，轻非国有经济的陈旧观念；客观上，当前国企改革步履艰难，政府财力紧张，政府无力顾及。这样，使得非公有经济职工的社会保障制度的改革陷入了艰难的境地。

（三）农村养老保险制度的改革难而特殊。我国对农业劳动力转移和城市化选择了农民自己创造的“离土不离乡”，建设小城镇的道路，作为国家的政策。在此政策下，大部分已经转移到第二、第三产业的农民仍保留着小片土地，为将来留下一条退路。改革开放以来，浙江省乡镇企业发展很快，但乡镇企业一般属“轻、小、集、加”型的企业，企业生产的短期性、周期性、季节性的特征十分明显，这导致了这些企业的从业人员处于时就业、时失业并随时返农的状态，工作极不稳定，流动性极大，给基金管理机构的稽核、缴纳工作带来了很大困难。而且这些从业人员虽说生活的主要来源是工资，但并非实际意义上的职工，而是半职工化的农民，也可称之为非农非工的模糊人群。他们的收入以及他们工资的发放单位具有极大的不确定性，这又加大了基金管理的难度。

三、社会保障制度改革的基本思路

根据市场经济体制改革的基本要求，结合浙江的省情，笔者认为浙江省现期社会保障制度改革的基本思路是：建立一个全方位、低水平、低起点、多层次、权利和义务相对应，管理法制化，服务社会化的现代社会保障制度。

（一）改革和完善养老保险制度。一是贯彻执行好国发〔1998〕28号《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，彻底改变社会养老保险管理“条块分割”、“五龙治水”的局面，彻底改变由国家企业（单位）包下来的做法，以求达到社会养老保险改革的“四统一，一建立”的目标，即统一制度、统一标准、统一管理，统一调剂管理基金，建立基金调剂机制。

二是养老保险的覆盖范围，应从仅限于机关事业单位、国有企业及部分非国有经济职工，扩大到所有职工，为建立健全的劳动力市场，促进劳动力的合理流动打下基础。具体举措是：（1）彻底解放思想，根除对非公有经济带有偏见的旧观念，建立个体民营者个人帐户，可以流动转帐；（2）推广温州的“一体化”社会养老保险制度；（3）参照海南社会保险改革的经验，建立“大保险模式”。

三是建立多层次的养老保险体制即就客观条件的差异性，采取不同的养老保险模式，实行城乡不同层次的养老保险制度。具体举措是：（1）国家机关和事业单位职工养老制度，采取国家基本养老保险、强制性储蓄保险和商业保险或自我保险三种形式并存的养老保险；（2）城镇各类企业，采取国家法定基本养老保险，企业补充性养老保险，个人强制性储蓄养老保险，个人自愿性储蓄或投保的养老保险四种形式并存；（3）农村农民的养老保险，推行以家庭养老、社会养老和自我养老为基本养老方式，积极发展社会化养老事业和社会化助老事业，以期在最综合的框架中解决好多样化需求的模式，即“3”+“2”养老工程。

四是多渠道筹集资金。具体举措是：①基本养老保险实行社会统筹，即不同成份的职工都按工资总额的一定比例缴纳养老保险费。在刚开始执行时，由于基金积累不足，可先由财政拨付一部分资金予以补充，以后可逐步减少和取消财政补贴。②企业补充性养老保险，主要由每个企业根据本身经营状况，为本企业职工交纳养老保险金。企业要为每位职工建立专门的档案，记载职工工作年限和每位职工交纳的养老保险金情况，职工调动时“卡随人走”，退休时可凭卡获得保险金。企业补充养老保险金可从企业奖励基金中提取；③个人强制性储蓄保险金。可由单位为职工开列专户，每月在工资单中扣除。

（二）建立失业保险基金，实现失业保险社会化。具体举措是：（1）继续扩大失业保险的实施范围，力求扩大到所有“三资”企业、集体企业和私营企业；（2）结合再就业工程的实施，完善失业保险制度；（3）加强失业救济与社会救济的衔接，继续实行城镇企业职工最低工资标准和基本生活费标准两项制度，力求在近期初步建立城镇最低生活保障制度；（4）失业保险金实行社会统筹，分别由企业或行政事业单位和职工按工资的一定比例交纳；调整和改革失业保障基金的使用结构，严格控制管理费的使用和提取；（5）合理确定失业保险金发放标准和期限。凡已失业的职工，只要正式提出申请，并且在此之前已连续缴纳若干年失业保险金，都可领取保险金。但失业保险金的给付标准不能太高，一般以能维持失业者基本生活需要为原则。失业救济金领取时间不宜过长，一般不能超过一年。

（三）按照“总量控制，结构调整”的要求，积极推进医疗保障制度的改革，建立医疗保险基金与个人医疗帐户相结合的医疗保险制度。改革举措是：（1）建立医疗保险基金。基金按职工工资总额的一定比例，由国家、用人单位和员工个人共同筹集。行政事业单位以财政拨款为主；企业缴纳的医疗保险费，按国家规定的比例，从福利费开支；职工个人负担部分，可暂按其工资总额的2—3%缴纳；（2）在农村，根据逐步扩大的原则，先在一部分有工资收入的群众中实施基本医疗保险制度，然后扩大到其他群体，加快大病医疗统筹，引导农民参加地方保险公司开展的农民住院医疗保险，改革和完善农村医疗合作制度。

（四）关于农村的社会保障。改革的举措是：（1）采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，循序渐进，逐步发展。规定有条件者，凡年龄在20—60岁之间的农民，都要参加保险；（2）研究发挥宗教在农村社会保障事业中的作用；（3）养老保险的管理机构和资金运营机构分设，建立政事分开的管理体制。管理部门主要是管政策法规、制定标准、监督检查和宏观调控，资金运营由社会事业机构去操作。

（五）其他配套的改革。首先，改变保障基金的储备方式，实现基金的保值增值，形成自我积累的良性循环，在保证基金安全性，盈利性和流动性的前提下，允许基金进入资本市场进行投资；尽快建立统一的社会保障管理机构和相对独立的社会保障基金的经办机构，建立并实施有效的激励机制和监督机制，形成行政管理与基金营运和监督三者既相结合，又相对独立的社会化管理体制。其次，应当联系省情，认真研究和解决社会保障同财政分配的关系问题，尽快完善社会保障预算，把社会保障基金纳入政府预算体系，使社会保障基金得以合理分配，合理使用。再者，在筹资模式的选择上，改“现收现付制”为“部分积累制”，以渡过未来人口的老龄化的冲击。最后，加快立法，实现社会保障管理的法制化，尽快颁布《浙江省社会保障管理条例》。