从1997年起，全国1032所普通高等学校录取的新生收费全部实行“并轨”。这是我国教育制度改革的重要内容，将对中国教育改革和发展带来深远的影响。如何评价高校招生并轨改革取得的成绩、解决改革当中存在的问题以及如何使之尽快完善，是财政、教育部门和社会各界普遍关心的问题。

一、高校招生并轨改革的基本情况

1985年，根据《中共中央关于教育体制改革的决定》，高校招生中首次打破了实行单一的国家任务计划，将原来高校全部按国家计划统一招生，毕业后全部由国家包下来分配的办法，改革为国家计划招生、用人单位委托招生（学生由用人单位出资，高校代为培养，学成之后到出资单位效力）、招收少量自费生等三种办法，以鼓励学校挖掘潜力，充分利用高校现有办学条件多招学生。同时，相应出现了国家任务计划和调节性计划（含委托培养和自费生）两种招生计划形式（即“双轨制”）。1989年，对国家任务计划内招收的“公费生”也适当收取学杂费。随着改革的深入，调节性计划在招生总计划中占的比例大幅度提高，由1990年10%上升到1993年的40%。这种在一定历史条件下形成的“双轨”制，对高等教育的发展和社会对人才的需求起到了积极的作用。但是，国家任务计划和调节性计划并存的“双轨”制，使高校招生工作中出现了一些新的问题：一是由于公费生和自费生按不同的分数线录取，高考成绩和实际水平参差不齐，使学校很难组织教学和管理工作，影响了教学质量的提高；二是一些高校不执行国家有关规定，视收费的多少而定降低分数的标准，影响了教育公平性原则的贯彻；三是“双轨制”招生制度，给一些人提供了牟取私利的机会。1994年在国家教委和地方所属的37所高校进行了招生并轨改革试点，不再区分公费、委培和自费，实行统一收费制度。涉及学生约9万人，收费标准按不超过并轨前收费标准加权平均数掌握，每学年1000元到1500元左右，具体标准因地因校因专业而定。1997年在全国所有1032所高校302万学生中全面推开，收费标准达到了每学年2500元。

二、对高校招生并轨改革的基本评价

我们认为，实行高等学校招生并轨改革是必要的，对教育事业发展具有一定的促进作用，其着眼点在于要从根本上建立一种政府与学校、学生与学校及政府之间的良性运行机制。一是符合《中国教育改革和发展纲要》提出的高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费的要求。二是符合社会主义市场经济体制的原则。高等教育虽然介乎于社会共同需要与个人需要之间，但又是现代社会存在与发展所必需的，因此，应由享受对象承担一定的费用。将高等教育作为一种投资行为和消费行为，让学生交纳一定的培养费用，是社会主义市场经济体制原则的具体体现。实行这一制度，有助于推进高校招生和毕业生就业制度的改革，改“两包”（包上学、包就业）为“两自”（自负一部分学费、自主择业），在学生中形成竞争机制；有助于改革高等教育办学体制，促使高校形成面向社会、自主办学的法人实体；有助于高校形成多渠道筹措高等教育经费的格局，进一步加快高等教育事业的发展。但是随着高校招生并轨改革的深入，也产生了许多需要研究解决的问题。目前高校招生并轨改革仅仅是招生计划上的改变，即国家任务计划与调节性计划在年度之间所占比例的变化，没有对在实行高校招生并轨改革过程中存在的问题提出相应的配套措施，致使高校在招生并轨改革中遇到了一些阻力和困难，突出反映在：

（一）高校收入减少，加重了财政负担

1.高校招生并轨改革后，统一收费标准低于双轨招生收取学费的平均数，学校因此出现了短收。如西北大学是陕西省的重点综合大学，1995年实行招生并轨，当年收入比1994年减少183.7万元。虽然学费由以前的300-500元提高到1200元，但由于并轨前，陕西省高校中委培和自费的学生占有相当比例，一般在35%以上，委培、自费学生所交学费较高，每人每学年3000-5000元，致使并轨前后学校收入出现了差距。

2.高校并轨后，原招生计划中委培和自费部分的学生转换成新的国家统一招生计划后，学校培养学生所需经费没有相应的来源。现行高校经费拨款，是按照国家任务部分的学生人数为依据计算财政拨款经费，委培生和自费生人数不作为计算财政拨款的依据。实行高校招生并轨改革后，占原招生总人数近40%的委托培养学生和自费学生人数并入了统一的招生计划中，但学校培养学生所需经费并未因此而增加。

3.高校因招生并轨改革的收费差异而减少的收入和因委培、自费进入国家任务计划的学生人数所需增加的经费，都要求财政安排拨款，加重了国家财政的负担。一方面，学校作为面向社会自主办学的法人实体，随着办学任务的增加和开支水平的提高，要求不断增加投入，以满足学校发展的基本需要，不能因为国家政策的调整而降低学校的收入水平。另一方面，现行财政对高校的经费拨款，以高校的学生人数为参数，高校并轨后，无法象原来那样，区分国家任务和委培、自费部分的学生人数，占总招生计划近40%委培、自费部分的学生人数，必然也进入上述“参数”中，增加国家财政对高校的经费投入。再一方面，国家对师范、农林、民族、体育和航海等专业实行免收学费和发放专业奖学金政策，高校并轨后，这类院校中，原来不享受这一政策的委培、自费学生，也享受了同样的待遇。由于上述三方面的原因，造成了高校对增加国家经费投入的新的要求，加重了国家财政的负担。

（二）高校贫困生相对增多，困难程度加剧

高校并轨前，学校收费主要来自那些分数相对较低、经济收入相对较高、自愿并能够承担一定费用的家庭或单位。高校并轨后，对所有学生一律实行收费政策，家庭经济困难学生的人数相对增多。一些高校受招生范围的限制，大部分生源来自农村，特困生比例加大。高校并轨前，特困生比例一般在5%左右，现上升到10%，有的艰苦专业的学校甚至达到了20%。在西安，一个大学生每月的基本伙食费需要150元左右，加上学费，一年需支出5000-8000元，对普通家庭来讲，这是一笔不小的开支。

（三）高校资助学生的配套措施难以实施

按规定，在实行招生并轨改革的同时，必须建立与人才培养计划相配套的“奖学金、学生贷款、勤工助学基金、困难补助和学杂费减免”等资助困难学生的体系，加大资助力度。但由于国家拿不出更多的资金，学校只好从收入中抽出一部分以奖学金、学生贷款的形式返还给学生。另外，企业在学校设立的奖学金，也多是在重点和名牌大学，一般院校很少。因此，学校对家庭困难学生的补助显得力不从心，难以彻底解决困难学生上不起学的问题。

（四）高校的办学条件不能满足学校发展的需要

高校招生并轨后，原来委培和自费的学生人数都并入到国家任务学生中，学生人数急剧增加，使得一些院校招生规模超过学生编制规模，出现了校舍、实验室、图书馆、运动场地、食堂等教学和辅助设施严重不足，办学条件恶化，教师难以完成规定的教学工作量的问题，影响了学校教学任务的完成和教学质量的保证和提高。

三、完善高校招生并轨改革的设想

教育改革是推动教育发展的根本出路。但是改革是一个复杂的系统工程，所谓“牵一发而动全身”。因此，无论教育方面进行何种改革，都不能只考虑此项改革本身，而应综合研究、统筹考虑、从长计议此项改革所涉及到的各方面问题。高校招生并轨改革，涉及到国家的收费、拨款、资助及学校的办学机制等一系列问题，应采取相应的配套政策和措施，逐步完善改革，保证改革成功。

（一）适应社会主义市场经济发展的需要，建立科学的收费制度，规范高校培养成本补偿机制。当前的首要任务是要适当提高收费标准，制定合理的收费政策，加快收费改革的步伐。高校并轨后，原来由单位和自费生个人负担的那部分教育经费，应通过提高学生整体收费标准来解决一部分，以保证学校的经济利益不因高校并轨改革而减少。对非义务教育阶段的高校收费改革，需要在物价政策上予以支持，允许按照高校学生生均培养成本的一定比例逐步提高收费标准，相应增加学校的经费来源，而不是靠国家过多的包揽来进行改革。同时，要深化高校管理体制的改革，走内涵式发展的道路，通过物价、财政等政策的导向，调整各高校、各专业之间的经费支出结构。对师范、农林、民族、体育、航海等专业的院校，应采取逐步由财政拨款为主、学生缴费为辅的政策；对一些毕业后收入较高的专业，如电影、美术等艺术类专业，应采取逐步由学生缴费为主、财政拨款为辅的政策。

（二）进一步完善高校奖学金、学生贷款、勤工助学和减免学费等制度，健全高校学生解困机制。政府、学校和社会等各方面都要重视资助困难学生工作，通过建立政府、学校、企业和个人奖学金，以及向困难学生提供校内勤工助学岗位，积极开拓校外勤工助学渠道等形式，完善资助政策。同时，要加快高校学生贷款制度改革的步伐，建立以政府投入为主、社会各界资助的学生贷款制度。主要办法：一是改变原来较低的资助强度，使学生个人可支配资金加上贷款，能够保证支付食宿、学费等基本费用。二是学生贷款的发放与回收实行社会化管理，通过社会性的组织，例如成立专门的学生贷款机构，或委托银行机构等进行操作，而不单纯依靠学校运作。三是延长还款期限，使学生在毕业取得工资收入后的一定时间偿还。通过这些措施，建立完善的资助困难学生体系，从根本上解决那些学习成绩优秀、家庭经济困难学生上不起学的问题，保证学生能够顺利完成学业，体现教育的公平性原则。

（三）适时调整高校经费拨款办法，使经费分配更加公平、合理、科学和透明。现行高校经费拨款，大都是按照“综合定额加专项补助”方式核拨的，也就是按照高校招生计划中国家任务部分的学生人数核拨高校经费。高校招生并轨改革后，国家的招生来源计划发生了变化，难以像以前那样，明确列出国家任务、委托培养和自费的学生人数，因此，要及时调整高校经费拨款的计算依据和标准，将全部学生人数作为核拨经费的依据，并根据国家经济发展水平和财力状况相应调整高校学生经费定额。同时，要建立教育经费拨款模型，实行公式拨款。除考虑学生人数这一基本因素外，还要考虑学校教职工的情况以及学校的种类、所处地域和师生比等多项因素，使经费拨款更加公正、合理、科学、透明。

（四）充分发挥国家计划的宏观调控作用，促进高校稳定协调发展

1.适当稳定高等院校的招生规模。高校并轨后，应考虑放慢国家招生计划增长的速度，并相对稳定几年，逐步缓解前几年调节性计划管理较松所造成的超规模招生、超负荷运转给学校教学、管理和学生学习、生活所形成的压力，使学校能够集中精力，逐步解决教学、生活上的困难，保质保量地完成国家规定的教学任务，并不断提高教学质量。

2.增加基本建设投资，改善现有高校的办学条件，满足高等教育事业发展的基本需要。为解决目前高校办学条件恶化的问题，国家当务之急是应该增加教育基本建设投资，根据现有学校的状况、发展规模和必须具备的办学条件所应配备的标准，制定高校基建投资的整体规划和分年度实施计划，分期分批地逐步改善高校的办学条件，满足高等教育事业发展的基本需要。

3.控制教职工队伍超编现象，防止出现高校人员盲目增长的状况。近几年，高校教职工队伍虽然有所减少，但编制规模仍然庞大，教职工与学生的比例仍不合理。对超规模招生、教师数量已满足不了教学需要的学校，应通过调整教职工队伍结构，压缩行政后勤和管理人员，增加教学一线人员的办法来解决，避免简单增加教职工总数，产生新一轮教职工队伍膨胀，使高校经费中用于个人部分的经费增加，加剧高校经费供需矛盾紧张的局面。

4.调整高校招生规模的内部结构，寻找教育经济发展新的增长点。要结合高等教育体制改革，在高校招生总规模相对稳定的情况下，调整中央院校与地方院校的招生规模，适度增加中央院校的招生规模；调整研究生与本专科生、本科生与专科生发展规模，适度增加研究生与本科生的招生规模；调整“211工程”所属院校的招生规模，加快发展“211工程”院校。通过高校招生规模内部结构的调整，寻找高校整体发展的新的增长点，发挥中央院校、“211工程”院校在教学科研以及基础条件等方面的资源优势，使高校在高水平、高素质的基础上健康、有序地发展。

总之，只有建立健全完善的配套政策和措施，才能顺利完成高校招生并轨改革。