目前我国正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，发展经济、振兴财政的任务显得更加繁重。为了建立稳固平衡的国家财政，必须使财政运行机制切实融于社会主义市场经济体制之中，并充分发挥两者的良性互动效应，从而发展和壮大国民经济，促进社会主义市场经济持续稳健发展。

一、转变财政职能，增强财政宏观调控能力

1.从单纯的预算收支事务管理向参与国民经济运行全过程的宏观管理转变。财政职能的定位与政府职能的范围、作用方向密切相关。政府应做的就是财政要干的。适应政府职能转变的要求，财政应从偏重预算收支的具体微观事务中解脱出来，集中精力从宏观上运用经济手段实施财政管理。市场经济条件下的财政职能主要是实现资源的合理有效配置，调节收入和财富的分配，促进经济的稳定发展，强化对经济活动的监督。财政应把着力点放到研究和把握经济与社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来。加强对经济财政形势的跟踪分析，加强政策研究，逐步减少直接管理，学会用制度法规来进行间接调控，把那些不该管、管不了或管不好的微观经济活动和事务，逐步从财政管理范围中分离出去，以有效的财政制度推动经济社会发展效率的提高。

2.从涉足经营性领域向主要满足社会公共需要转变。财政资金的运用范围要符合社会主义市场经济的要求，财政职能要体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向。凡是市场能够解决并解决得好的，都应让位于市场去完成。财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，提高对政权建设、社会保障、科教事业的发展以及环境保护等公共需要方面的保障能力。

3.从以经验理财为主向依法理财转变，逐步实现财政管理和财政资金分配的规范化、制度化和法制化。必须进一步突破原有的思维模式，把理财方略转移到依法理财、依法行政上来，力求财政分配的公平、公正、公开，减少财政管理上的随意性。必须在树立财政法制权威、提高财政法制级次的同时，对无章可循的经济活动尽快立法，确保各级财政在集中和分配财力的过程中有法可依，并保证各种法规相互协调，各项政策相互配套，防止在执行过程中碰撞和掣肘。要加大财政法规宣传和普及的力度，增强国民的财政管理意识和依法理财意识，在全社会创造良好的理财环境。

二、优化财税政策，适应多种经济成分共同发展

1.为非国有经济营造公平竞争的良好环境。对已出台的政策性文件应进行检查和清理，凡不利于各种所有制经济在市场准入、经营管理等方面共同发展的规定，必须认真加以修改和废止，彻底消除对不同所有制经济的歧视和限制。要研究出台新的财政税收、财务政策和措施，使非国有经济享受与其他所有制经济同等的待遇。

2.切实加强对多种经济成分的财政财务管理，维护良好的财经秩序。当前，相当一部分个体、私营业主经营素质和职业道德水准还有待提高，从维护社会经济环境“长治久安”的目标出发，各级政府及其财政部门在扶持其健康发展的同时，应充分运用财政监督职能，督促个体、私营业主自觉遵守财经法律法规，加强财务管理，严格经营管理和成本（费用）核算，使个体、私营业主既当发展经济的能人，又做遵纪守法的表率。

3.尽快建立和完善覆盖各种经济成分的社会保障体系。积极创造条件，尽快把养老、失业、工伤、医疗、生育等社会保险的覆盖面扩大到非国有经济。这项工作应由政府牵头，组织财政、民政、劳动、保险等职能部门从建立制度着眼，制定切实可行的方案。区分近期和远期目标，打破部门利益格局，把现有的各类相关资金集中起来使用，尽可能筹集更多的资金，以增强社会保障能力。通过立法尽快对各种所有制经济开征社会保障税，建立社会保障预算，规范社保基金的使用，促进社会保障制度的逐步建立和完善。同时，对处于发展初期的个体、私营企业，财政部门作为社会保障资金的管理和监督部门，要积极引导、支持个体、私营经济内部建立起完备的社会保障体系。

三、强化税收征管，确保财政收入稳定增长

1.强税抑费，积极推进税费改革。首先要对各种收费进行全面清理，区分类别，分步实施。对于乱收费的项目，要坚决取缔；对于部分确需保留的部分收费，要通过治理加以规范；对于部分具有“准税收”性质的收费，体现政府管理职能的，要改为税收。目前，应该加快费改税的步伐，积极研究把一些有准税收性质的收费和基金改为税收。

2.强化向个人征税，不断增强公民纳税意识。一是要解决税制上的问题，逐步扩大个人所得税的征收范围，建立健全财产税制，尽快开征遗产税，提高个人税收在税收总额中的比重。二是要从立法上强化对个人征税的手段。现在，税收征管的法律法规这方面的功能太弱，不能满足强化征管的需要。特别是对财产的申报、稽核手段不够，带来很多问题，个体、私营经济的许多收入都征不到税。所以，应进一步完善《税收征管法》，以强化对个人征税的手段。

3.依法治税，确保财政收入稳步增长。当前依法治税的刚性不足，致使税收“跑、冒、滴、漏”现象严重。为保持财政收入稳定增长，必须坚持以税聚财的政策导向，大力推进依法治税。一是要严格执行税收法规。在税收征、管、查全过程中，不得超越税收管理权限制定、解释税收政策，严禁越权减免税收和随意批准缓税、欠税，不准收过头税、摊税和买卖税收，坚决反对包税。二是要深化税收征管改革，坚持勤征细管。积极推行税务代理制，尽快构建纳税人主动申报纳税，税务代理人依法代理，税务机关加强稽查的统一征管格局。同时，税收征管要坚持勤征细管，一以贯之，既以大者而为之，勿以小者而不为。三是要大力清理欠税，建立反欠税责任制。加强部门协调配合，抓住控制欠税的关键环节，建立预储帐户，实行以票管税，按照税贷货利的原则，控制欠税的发生。同时发挥舆论监督的作用，对故意拖欠税款的纳税人予以公开曝光。四是要加大税务稽查和违纪惩处的力度，真正在全社会形成一种“依法纳税光荣，偷漏欠税可耻”的良好氛围。

四、严格支出管理，提高资金使用效益

1.按照转变财政职能的要求，规范财政供给范围。随着财政逐步向公共财政转变，财政资金应以“社会共同需要”为标准，财政支出结构应予以重新调整，把不应由财政供给的支出剥离出去。借鉴国外界定财政资金供给范围的基本做法和有益经验，将财政供给范围主要限定在代表社会共同利益、长远利益的非盈利性的领域和事务之列，严格控制财政供给程度和支出份额，尽快建立健全公共财政预算体系。

2.改革资金供应方式，推行政府采购制度。实施政府采购制度可以保证政府在获得优质商品和服务的同时，节省开支，强化预算约束，减少资金流通环节，提高资金使用效率。其运用的结果还可以激发潜在商品、劳务提供者之间的竞争。而政府作为国内最大的单一消费者，其采购的数量、品种和频率，将对整个经济运行产生极大的影响。政府采购制度的实行能够将财政支出管理由价值形态延伸到实物形态，不仅节约财政开支，而且可以增强财政宏观调控能力。比如大型政府采购项目更多地分配给欠发达地区，一些产品采购项目更多地分配给需要扶持的国有企业，这样做比单纯拨付资金更有价值。

3.优化支出结构，提高资金使用效益。一是改革“以人定支”的“基数法”，全面推行“以事定支”的“零基预算法”，改变财政拨款只能增不能减的刚性状况。二是压缩行政事业费支出，增加财政投资性开支。必须加快地方机构改革进程，精兵简政，严格控制机构和人员编制，从源头上控制人头经费的过快增长。对于公共基础设施投资的使用必须侧重于重大的全国性和地方性公共设施建设。中央财政在向下转移支付专项资金时，应向支持地方公共设施建设项目倾斜，而不能再扩大竞争性项目投资规模。三是优化投资结构。要以优化教育支出结构为突破口，带动和促使整个财政支出结构的优化，从而不断提高财政资金的使用效益。

五、完善财政体制，实现财政状况的根本好转

1.进一步合理划分中央和地方税收管理权，既保证中央宏观调控的需要，又健全地方税体系。我国税收管理权的划分应选择中央地方兼顾型，在保证中央利益的前提下，落实分级管理所赋予地方的必要的财权，实现财权与事权相统一。一是中央税和共享税的立法权、征收权和管理权应完全集中于中央，以保持中央税和共享税税收管理权的完整，维护中央的利益，增强中央财政的宏观调控能力。但中央税的征收范围和共享税的地方分享比例的确定，必须充分考虑调动地方的积极性。企业所得税按行政隶属关系征收的办法必须打破，这不利于现代企业制度的建立，不利于促进企业跨地区、跨行业战略性重组。要将企业所得税改为共享税，实行同源分率课征制。同时，对所有共享税，实行中央与地方对半分成，以调动地方理财积极性。二是对全国统一开征并且对宏观经济影响较大的地方税，由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和全部征收管理权下放给地方。这样，既保证了税法的全国统一，又适当照顾了地方利益。三是全国统一开征但对宏观经济影响较小，而对本地区影响较大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理权应赋予地方，以便于地方政府调整本地区的经济结构，平衡地区差别。四是对全国不统一开征、具有明显地域性特点的地方税的立法权、征收权和管理权应全部划归地方。这样，既不影响统一税收政策的贯彻执行，又拓宽了地方的理财领域，有利于调动地方政府扩大和涵养税源，培植财力的积极性。五是地方政府结合当地经济资源优势，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种，以适当增加地方财政收入。

2.建立科学规范的转移支付制度。尽快完善我国转移支付制度是当前财税体制改革中的一项重要任务。我国政府间转移支付体系要形成以中央为主，省级次之，地和县两级适当辅助的全套自上而下的转移支付框架，既要增强地方政府提供公共服务的能力，又为实现中央政府的宏观政策服务。转移支付必须有科学化、规范化、公式化的计算方法，提高透明度和规范性，按照有关客观指标进行计算。同时要建立必要的制衡机制，在机构设置及责权配置方面采取措施，以确保转移支付尽可能合理化。

3.完善县乡财政管理体制，在全国范围内实行彻底的分税制。县乡财政是我国五级财政的基层，也是地方财政的重要基础。实行分税制以来，县乡财政运行取得了明显成效，但在发展过程中，由于多方面的原因，县乡财政特别是乡镇财政积淀了一些深层次的问题，尤为突出的是乡镇财政赤字居高不下、债台高筑，隐含着越来越大的财政风险。振兴跨世纪的中国财政，必须加速乡镇财政消赤减债工作的步伐。当务之急是要抓住地方政府机构改革、减轻财政供养压力的机遇，推动县乡财政体制改革，把分税制财政体制改革落实到乡镇一级。按照分税制的要求，实现各级政府事权与财权真正意义上的统一，以法律手段防止上级政府超越事权将财政风险层层下压，最后沉淀到乡镇财政的潜在做法，在科学规范中央对省、省对县市财政体制的基础上，进一步合理划分县乡收支范围，理顺县市对乡镇一级的财政分配关系，加快乡镇金库建设步伐，真正做到“乡财乡理，乡事乡办”，各收各的税，各吃各的饭，各管各的事。同时，建议尽快制订颁布《全国乡镇财政管理条例》，将乡镇财政运行纳入法制化、规范化轨道，遏制乡镇财政赤字的扩张，并逐步减少老赤字，真正把乡镇财政建设成为地方财政的坚实基础。

（作者系湖南省财政厅副厅长）