实行“费改税”需不需要同时改革现行的行政事业收费管理体制？这是关系到“费改税”改革成果能否巩固的重大问题，也是当前“费改税”理论研究被忽略的问题，应引起我们的关注。

一、行政收费与价格必须分开管理

行政收费与价格是两个性质完全不同的经济范畴，从表面看，行政收费与价格很相似，都表现为一手提供服务，一手收费，似乎也是一种商品货币交换关系。然而，深入观察就会发现，行政收费与价格是两个性质完全不同的事物。

1.各自存在的依据不同。价格是商品价值的货币表现，是依商品交换存在而存在的，属市场分配范畴。而行政收费，是政府为公民（包括法人）特殊群体提供特定管理服务而收取的费用，它是依政府职能中存在对特定群体提供特殊管理服务的必要性而存在的，属财政分配范畴。我们知道，政府的经济社会管理服务包括两个部分：一部分（是主要的）是面向社会全体公民普遍实行的、无选择的管理服务，诸如保卫国家安全、维护社会公共秩序等管理服务，这种服务是面向全体公民的无差别的服务，对公民来说，是无选择的，无论是否自愿都必须接受服务；另一部分则是依据实现职能的需要，有选择的、对特定群体提供的特殊管理和服务，诸如对结婚的公民实行登记管理和发放结婚证书、对工商企业开业实行登记注册和发放营业执照等等，这种服务对公民个人来说，也有一定的选择性，办不办工商企业它自己可以选择，不办，就不必享受这种服务。政府服务的差别，带来了服务费用补偿方式的不同，普遍的无选择的服务，其费用取得只能采取向全体公民普遍收取的办法，这就是税收。对特定公民提供特殊服务，其费用不能也不应当用全体公民交纳的税收进行弥补，只能通过对直接享受服务的公民个人收取，这就是行政收费。行政收费存在的这种特殊依据，就构成了区别于其他事物的特殊体质。

2.两者实现手段不同。价格是在商品交换中发生的关系，它是借助市场平等竞争，通过商品等价交换实现的。而行政收费则不同，它是凭借政府实现职能的行政权力，通过强制性法律法规的确立而实现。政府对部分公民的特殊服务，虽然是有选择的，但它与商品买卖不同，商品买卖是一方愿买，一方愿卖，双方自愿，才能实现；而政府服务的选择，却是单方面的，政府依据实现职能需要而选择确定后，凡服务覆盖范围内的所有公民，都必须遵照要求享受这项服务并交纳费用，没有选择余地。就是说，政府服务实现的手段，具有单方面的行政强制性，其收费标准也是固定的，没有讲价的余地。它与税收相似，也有鲜明的强制性和固定性，具有准税收性质。

3.内在的约束机制不同。价格的内在约束机制，是供求双方相互制衡机制，对供求双方来说，其约束是对称而又互动的，只有在供求失衡情况下，才会出现约束的偏移。政府收费的内在约束，只是单方面的，只有政府对受服务者的约束，受服务者必须按政府意志去办，而不能反过来制约政府，限制或反对它的收费、或减少它的收费。就是说，政府收费的内在约束机制具有非对称性特征。

4.补偿确定的根据不同。价格是依据社会平均必要劳动耗费及供求状况决定的，其补偿水平与社会平均必要劳动耗费水平相对应。而政府收费则是依据税收收入与政府执行全部职能需要之间的差距来确定，并且其补偿水平与实际耗费并不对称，只能补偿部分成本，因为政府提供的特殊管理服务，虽然是面对某部分公民，但它也是社会正常存在和发展所必须的社会共同需要事务，间接为全体公民服务的，故其耗费不能全由直接享受服务者负担。

总之，政府收费与价格，两者无论是其存在依据，或是内在运行法则，都是完全不同的，不可相互替代，更不能混为一谈。在实践中，只有将两者严格区别开来，分别建立不同管理体制，才能达到预期的管理目的。从前面分析可以看出，政府为实现其职能的特殊需要而向部分公民提供特殊管理服务，它依然具有公共服务性质，依然是政府实现职能的活动，如果把它看成是商品买卖关系，排除在政府公共服务之外，并将因此所引起的收费纳入价格管理体系，将是十分有害的。

二、行政收费纳入财政管理轨道乃是最佳选择

行政收费既然是政府行为，属财政范畴，其管理也只有纳入财政管理体系，依财政运行规律办事，才能达到优化管理的目的。

1.行政收费收入全部纳入国家预算管理，由财政统筹安排，才能集中国家财力，依轻重缓急进行调配，为优化财政资源配置结构，保障各方面的必要供给，为强化财政宏观调控能力增添物质基础。收费纳入国家预算后，不再归各收费单位所有，也就可以消除谁多收费谁多得利的不良刺激机制，从体制上铲除“三乱”滋生的根源。

2.行政收费由财政部门管理，才能使行政收费的立项、缴费标准得以合理的确定。因为，第一，各行政事业单位和部门对公民提供特殊管理服务，在实践中，常常是寓于执行社会管理一般职能之中，与对公民普遍服务之间的界限，并不是泾渭分明的。各单位和部门很难分清两类活动中各自的费用边界。只有从政府活动总体的经费耗用状况来观察，才能得出正确判断，而这一点正是财政所特长，只有财政通过预算的编制及支出预算分配和管理，才能掌握切实信息，依据这些信息，才可以清晰地看出，什么应当立项收费，什么不可以立项收费，以及可以收多少费等等。第二，也只有财政统管行政收费立项及标准，把收费与拨款统一安排，没有收费任务的，则在拨款上安排足，有收费任务的，则相应抵扣拨款，这样才能保障各行政事业单位和部门必要的供给，而不致于因收费的存在而带来苦乐不均。第三，财政统管行政收费，也是财政管好收支、编好预算之必需。财政不管行政收费，由其他部门管，财政就失去把握未来时期。行政收费立项及收费水平变动情况的手段，不能准确预测和控制未来时期的收支变化，也就无法正确编制国家预算。

3.财政部门统管行政收费，也是国际成功经验和国际惯例。发达国家如此，发展中国家也是如此。翻开各国财政预算就会发现，行政事业收费都纳入国家预算之中，区别只是收费程度不同。比如，1995年美国联邦预算中非税收入（在国外预算中大多数国家都把行政收费归类为非税收入）占财政总收入的6.7%，州政府预算中非税收入一般约占10～20%，税收程度高的州则低些，反之则高些。如加利福尼亚州由于税多，非税收入所占比重是13.1%，而得克萨斯州由于没有个人所得税，非税收入就多些，占25%以上。日本在战前非税收入约占13%左右，战后1975年占4.3%，1980年占4.1%。韩国1980年非税收入占18.37%，1995年占5.73%。各国不仅将行政收费收入统一纳入预算，而且收费立项及征收标准的确定，也都通过立法，纳入财政预算法集中加以管理。三、行政收费财政管理的体制设想行政收费作为财政收入的补充形式，其管理分工，理所当然的必须随财政管理分工体制而定，我国实行的是分税分级管理体制，行政收费管理也只能实行分级管理。如何分级，可有两种形式供选择：一是全项分级，从立项到收入管理，都实行中央与地方分级管理；二是分项分级，即收费立项审批权集中在中央和省两级，收费管理则依属地原则分级管理。鉴于政府对公民实施特殊服务多发生在基层，当推全项分级体制为佳。然而就我国当前实际情况看，分税制体制尚待完善，特别是消除“三乱”产生的根源，还要一定时日，为防止“费改税”后“三乱”反弹，看来在近中期实行分项分级为好，待到条件成熟后，再向全项分级过渡。