从1981年算起，我国国债已经经历了16年的过程。随着商品经济的深入，国债的规模在日趋扩大，发行机制基本实现了市场化，品种进一步多样化，结构逐渐完善，二级市场也得到了更为长足的发展，国家运用国债筹措资金，干预经济生活的功能作用日益加强。国债已经超越了单纯作为弥补财政赤字手段的功能，在社会主义市场经济条件下，国债不仅已经突破了单纯的财政范畴转而成为财政——货币政策的双重范畴，而且已经超出了传统的财政政策和货币政策的视野，具有了更为综合的宏观性质。国债政策与财政政策和货币政策的协同配合，将在新形式下的宏观经济管理中发挥重要的作用。

一、国债对我国宏观经济的影响已经由微而着

1981年至今连续十余年的国债发行，以及由此所导致的国债未清偿额的逐年增加，使得国债对我国宏观经济的影响已由微而著。

（一）从财政方面看。自1981年起，财政部开始以发行国债的方式来弥补财政赤字，每年发行的国债数量呈加速增长之势。发行国债已成为财政扩大支出、弥补赤字、力求收支平衡的主要手段。到1995年，财政发行的国债数量已达1537亿元，占当年财政收入6.187.73亿元的24.8%。因此，近几年来，我国实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑或换取财政上的减税让利的改革道路。

随着国债规模的扩大，中国财政对国债的依存度也在逐年提高。1995年国家财政支出6823.72亿元，其中依靠发行内债筹集的资金就为1549.76亿元。由此算来，中国财政支出的内债依存度高达22.7%，而中央财政的内债依存度则高达52.98%。国债未清偿额的增大，必然导致还本付息额的增加。1995年预算用于此项目的支出为779.46亿元，占当年财政支出的比重为11.4%。总之，从各个角度分析，国债都已成为左右中国财政政策的重要因素。

（二）从金融方面看。1995年，中央银行为了准备实施公开市场业务操作，国家独资商业银行开始增加国债持有量，当年，国有商业银行用于购买债券的资金达3064.19亿元，占国家银行资产运用总额的5.67%。从发展趋势看，这一比重将随着国债发行规模的扩大和公开市场业务的推广而逐年提高。在间接融资方面，1996年末全国金融机构的各项贷款余额为61152.8亿元，而国债的未清偿额为4265亿元，相当于它的7%。在直接融资方面，虽然股票被炒得热火朝天，但在整个证券市场上，国债却要占去全部证券余额近90%。国债规模如此之大，使得金融部门在制定和实施货币、信贷和利率政策时，必须时时考虑到它的存在。这说明，国债在中国的金融活动中，也已成为一个具有相当影响力的因素。

综上所述，由于国债规模日益增大、影响日益深广，使得有关国债的发行、流通和偿还等等的安排，不仅已突破了原先单纯的财政范畴，转而成为财政——货币政策的双重范畴，而且已经超出了传统的财政政策和金融政策的视野，具有了更为综合的宏观性质。

二、国债已成为财政政策与货币政策的最佳结合点

一般说，财政政策包括税收政策、支出政策和赤字弥补政策等，弥补赤字的手段有很多种，如财政性透支、直接扩大课税范围或提高税率等，但就由此而带来的社会经济效应而言，均不及国债。因此，国债作为弥补财政赤字的最佳方式或基本方式，是财政政策得以实施的基础条件。

另一方面，货币政策主要指中央银行运用公开市场业务、调整贴现率和改变法定准备金率等“三大工具”来影响市场利率的形成和调节货币供给量。而作为央行执行货币政策的最有力工具的公开市场业务，其操作的主要对象就是政府证券。央行在公开市场上是以吞吐国债来影响货币流通量的，运用国债业务的操作已成为央行调整货币供给量的主要手段。“广阔的政府债券市场的存在使得广泛的稳定性的公开市场业务成为可能，从而具有增加货币政策效果的倾向。”（萨缪尔森，1979）从这个意义上讲，国债就是央行运用货币政策调节经济的“传导器”。而且，国债政策的实施和运作，也是在财政部门和金融部门的共同配合下完成的，财政部决定发行国债的对象、条件、数量、结构、期限和利率等，金融部门配合财政部门发行国债，对国债量和结构作出调节。因此，正是国债把本来分别由财政部门和中央银行执行的相互独立的财政政策和货币政策联结了起来。

三、国债更应成为超出财政政策与货币政策之外的独立的宏观经济政策体系的组成部分

尽管国债同财政政策与货币政策都存在着不可分割的联系，但国债管理并不是财政政策或货币政策的一部分。它是一种相对独立的经济活动，有其独特的运行规则。

首先，自1981年以来，国债规模持续扩大、稳定增长，已成为政府筹措和分配资金的重要手段。

其次，由于其债务种类、期限等结构日益复杂化，国债已逐步成为国家调节经济结构和货币购买结构的宏观结构调节工具。在完成了国债载体无纸化记帐式改革的条件下，1996年财政部相继推出了贴现国债、附息国债等新品种。在期限上，3个月、6个月期的短期国债和7年、9年、10年期的长期国债的推出，初步形成了合理的国债期限系列。多品种和多重期限的国债结构，一方面它客观上通过对国债资金运用而调节投资结构，进而调节产业和产品结构；另一方面多重期限的组合增强了国债对货币购买力调节的灵活性。

再次，多元的国债资金用途决定了多重的国债职能。据有关部门测算，我国政府内债总额部分用于弥补财政赤字，部分用于固定资产投资和更新改造投资，部分用于弥补企业的流动资金不足。这种国债资金用途多元化的趋势，在使国债的赤字融资和资本积累融资的职能日渐分离的同时，也使得现有财政政策难以有效地容纳国债的全部功能。

最后，国债的发行和流通转让市场的形成，促进了金融中介机构的发展，从而要求建立独立于财政体系的国债金融机构管理政策。

因此，鉴于国债管理已成为一项大规模的经常性工作，且财政和金融两大政策体系协调的关键在于国债操作的配合上，我国宏观经济的稳定与否在相当程度上已经取决于国债管理的成败。将国债政策提高到超出财政政策和货币政策之外的独立的宏观经济政策体系的组成部分的地位上来认识，已经具有重要的现实意义了。

四、国债政策与财政政策和货币政策的协调配合

（一）三项政策在目标上的协调配合。国债政策的直接目标是：第一，弥补财政赤字；第二，维持政府债券市场的稳定；第三，尽可能降低举债成本；第四，满足不同投资者的需求，确保政府债券的顺利推销；第五，实现均衡的期限构成。但在宏观战略目标即最终目标上，国债政策与财政政策和货币政策是统一的，都是促进经济发展、稳定物价。不过三者也存在着目标上的摩擦，如国债政策较注重弥补赤字和筹集建设资金，但它要受到财政收支和货币收支的制约，因此三项政策在目标上发生矛盾时，应从宏观经济的高度，围绕促进经济增长、稳定物价采取统一行动。从财政部门的角度出发，要力求通过最简单的方式，以最低的成本为政府的预算赤字筹措资金，而站在金融部门的立场上，是要在保持货币和信贷供应的规模适当、结构合理、维持利率的水平和结构稳定的前提下，为政府债券的发行提供便利。

（二）国债政策与财政政策的协调配合。一般来说，当社会总需求大于总供给而出现总需求膨胀时，国家应实行增加税收、缩减预算支出的财政政策，但应配合运用国债政策适当缩小国债规模，把一部分可用于安排财政支出、形成需求的收入重新转化为储蓄存款，减少社会需求。

当总需求小于总供给而出现有效需求严重不足时，国家应施行减少税收、扩大国家预算规模的财政政策，同时扩大国家信用规模，即发行大量国债让银行系统承购，从而增加社会上的货币流通量，扩大社会总需求。

当宏观经济供需大体平衡时，通过发行国债，可集中社会闲散资金，把分散性投资转化为集中性投资，调整社会生产结构，促进基础产业的投入，支持“瓶颈”产业的发展，调节社会分配，促进国民经济和社会的协调发展。

（三）国债政策与货币政策的协调配合。在国债的发行阶段，由于其具有收缩货币流通量的功能，如果此时社会有潜在的资源未被利用，银根又紧，央行应相应降低准备金比率和贴现率，扩大货币供给；而如果尽管发售了相当的国债，但社会上货币量仍然过多，此时央行应配合紧缩的货币和信贷政策。

在国债的偿还阶段，由于有大量现金流入公众企业和银行手中，若货币流通量的扩大超过了社会商品的可供给，则央行应提高法定准备金率和贴现率水平，相应收回一部分货币供给量；若因为经济周期的影响，由国债偿还增加的货币注入量依然不能满足经济发展对货币量的要求，则央行要配以降低准备金比率、贴现率和利用公开市场业务操作——买进国债的手段，扩大货币供给量。

总之，国债政策、财政政策与货币政策的配合，首先要在目标上统一协调，其次是各个政策杠杆之间的协调，以使各个杠杆呈同向变动，形成合力，只有这样才能发挥宏观经济政策的协同作用，才能使国债政策的独特性功能作用得以正常充分发挥。