通过财政政策启动经济增长是目前我国加强宏观调控力度的一项重要措施。根据国内外经济管理经验，需要灵活运用政府债务政策，充分发挥债务对财政政策及货币政策的支撑作用。为此，必须理清思路，摆正各方面的关系。

一、正确认识国债与财政、货币政策以及启动经济增长的关系

国债作为一种重要的财政分配范畴和影响日渐广泛的信用资产，历来是国民经济管理中灵活而有效的工具。无论对抑制经济过热，还是对启动经济增长，科学合理的国债政策均具有其独特的作用。针对当前我国经济运行态势和宏观调控要求，应当对国债政策的以下方面予以正确认识：

1.适度的国债发行是支持财政公共投资性支出以扩大内需的必要基础。支撑我国经济增长的两大国内需求力量包括政府财政公共支出和民间部门的投资与消费支出。在民间投资需求和居民最终消费需求增长趋势不理想、力度不够的情况下，应尽快由政府财政公共支出予以弥补，确保经济增长目标所要求的社会总需求水平。比起由货币政策调整（比如利率下调）通过中间传导环节而间接刺激投资与消费需求来，财政支出对需求水平的提升是最直接、明显和有效的，因为它直接形成公共投资和公共消费性需求。但由于经济增长速度的下滑直接减少税利形式的财政收入，此时，通过增发国债支持一定规模的公共支出理应是立足国民经济整体利益的必然选择。

2.增发债务是当前充分发挥财政对启动经济增长作用的现实选择。在当前和今后一段时间内，为了保持适度的投资与消费需求增长，在统筹考虑和综合运用各种财政政策手段的同时，应重点研究如何运用比较灵活的国债政策的支持作用。这主要是因为启动经济增长所需要的减税在我国已没有多大空间，80年代以来各类工商税收收入尽管有较大增长，但占GDP的份额却逐年下降，由1986年的20.49%下降到1997年底的10.09%。所以，仅仅就税收而言，实际税负并不高，况且为启动经济增长而增加的财政支出也不能依赖税负的提高。

3.适度的国债发行将有利于对国民经济储蓄剩余的充分利用，支撑一定的经济增长速度。随着1996年经济“软着陆”的成功，重复、盲目建设得到有效抑制，经济增长由过热转向平稳，然而增长速度的回落以及投资融资体制的落后，也使得国民储蓄剩余从1994年后随同居民储蓄倾向的上升、社会投资需求的下滑而大幅度增长。另一方面，我国经济发展中的公共基础设施建设欠帐不少，公路、铁路、环保、农田水利、大江大河的治理等仍需大量投入，国务院已经决定在今后一段时间内将投入相当于7500亿美元的资金用于基础设施建设。根据西方发达国家的经济发展经验和发展经济学的理论，我国也到了通过大力加强公共工程设施建设来带动经济增长的阶段。因此，巨大的政府公共支出需求与日渐增大的民间储蓄剩余形成了明显反差，这预示着通过增加国债发行来充分调动剩余储蓄是必要和积极的，也有利于促进国民储蓄与总投资的均衡。

4.适度的国债发行有利于充分发挥财政、货币政策的协调作用。财政、货币政策是当前政府启动经济增长的两大主要政策，如何发挥两者的合力作用对实现今年宏观调控目标是至关重要的。过去几年的实践和理论研究有力地展示，货币政策的有效实施也有赖于强有力的财政基础，没有一定的财政筹资能力和稳固的财政力量，也不可能有高效稳健的金融营运机制和低风险的金融市场基础，货币政策的调控作用也将大打折扣。最近一年来的亚洲金融危机就有力的说明了这一点，关键时刻加大财政通过债务发行积聚资金的能力，正是配合金融监管部门解决金融经济问题所不可缺少的保障条件。

更为重要的是，随着连续数次利率下调，利率水平已降到10多年来的最低，为启动经济增长奠定了必要的预备条件，但其中的关键还要取决于社会对未来投资收益率预期水平的上升，方能真正起到带动投资需求的作用。这一是说明，中央银行在进行较大幅度货币政策调整的同时，也应注重经常性的、更加灵活和市场性较强的微调措施，最近中国人民银行宣布恢复债券回购交易，加大公开市场业务的操作力度，就是非常正确和及时的决策，但这需要足够规模的国债资产可供银行买卖交易和吞吐。二是说明，如果财政主动加大对国债工具的利用，支持基础设施建设进度的加快，调整和优化国民经济结构，形成稳实的经济增长与发展基础，就能够起到提高社会对未来投资收益率的预期水平，从而确保以刺激投资需求为重点、利率下调为内容的货币政策积极效应的充分发挥。不难发现，这两点在目前均需要一定量的国债发行作为支持。

二、正确认识当前增发国债的现实可行性和财政偿债能力问题

从1981年恢复发行国债到去年底，累计发行人民币国债9508亿元，余额为5556亿元；中国政府从1987年第一次进入国际市场发行马克债券以来，已累计发行外币债券45亿美元；去年预算安排的内外债为2808.6亿元。18年来的国债发行，有力地支持了各项改革和经济建设与发展事业。但不可否认，国债发行规模的增幅也较大，1981—1997年的年均增幅为26%，均超过财政收入与支出的增幅。表面看，国家财政的债务负担较重。对此，有必要结合当前经济形势和宏观政策要求，正确认识适度增加国债发行的现实可行性和财政偿债能力问题。

从国际比较看，仅就财政收支结构而言，我国财政的债务依存度已经较高，然而与其它大多数国家不同的是，我国国债余额占GDP的比率却非常低，1997年底的这一指标为3.4%，远低于25—45%的国际一般水平；年度国债发行额占城乡居民银行储蓄存款余额的比率也仅为5.37%，即财政的债务负担与国民经济的应债能力极不相称。这反映了两个问题：一是财政集中的国民收入尤其是中央财政集中的收入份额下降，非债务形式的财政收入占GDP的份额较低，当然这也有近几年经济增长下滑、企业效益下降的影响，但这并不表明企业的实际社会负担就相应较轻，恰恰相反，各种乱收费的泛滥使得企业实际负担上升，不仅残蚀了财政基础和偿债能力，也扰乱了企业的正常生产经营秩序，民怨较大。如果能够砍掉不合理收费，将合理性费用改为规范的税收形式，必将壮大财政实力，财政的债务负担和偿债能力也将大大改观。二是国民经济的应债能力较强，日益增长的国内生产总值和居民储蓄为债务的适度增加奠定了切实基础。

同时，不容忽视的是，尽管这几年的国债年度发行额增幅较大，但扣除还本付息后的净债务收入（亦即赤字额）占GDP的比率却是不断下降的（由1980年的1.53%下降到1997年的0.75%），低于发达国家历史上经济高速增长阶段的水平。这说明，经济增长对净债务发行仍有较大的承担空间，只要不断提高债务管理水平，合理设计偿债期限，就不会加重财政债务负担。

令人鼓舞的是，国务院已经明确了坚决制止乱收费的政策精神，下决心清理各种不合理基金项目。财政部在国务院领导下已会同有关部门开始取消不合理收费和费改税的整顿工作。最近，国家税务总局也出台10项措施，加强税收征管工作，在现有税收制度和名义税负水平下将该收的税收上来。只要各级政府和财税部门严格贯彻国务院的有关政策精神，从全局出发，加强领导，予以高度重视，财税基础必将更加充实，对增发国债的承担和偿债能力也会有较大提高，不会因为债务增加而恶化财政收支状况。

实际上，1998年以来的国债发行实践和债务管理工作有力地说明，适当增发一部分国债具有充足的现实可行性，符合债务管理科学化的要求。根据1998年年初国务院批准的国债发行计划，原定发行期8个月的1250亿元凭证式国债，仅一个多月的时间就发行了90%，此后两次增发的凭证式国债也十分畅销。无论是居民个人对凭证式国债，还是商业银行对450亿元的专项国债，认购都非常踊跃，这说明目前的国债需求相当大，另外，随着中国人民银行对金融机构存贷款利率水平的连续下调以及对准备金制度和利率体系的改革，目前已成为利率低谷时期，社会资金相对充裕，尤其是社会保障基金和商业保险基金的日趋庞大，对投资国债的需求也日益强烈，由此从债务管理的角度讲，也应增加财政的国债筹资规模，特别是中长期国债的适当增加，就更显得必要。

三、理清国债管理思路，积极稳妥地做好今后国债发行工作

实践证明，1998年初国务院确定的国债管理工作方针与发行计划是切实可行和完全正确的。我们应继续坚持国务院有关债务管理的政策精神，在主要面向居民个人发售、满足群众投资需求的同时，不断降低筹资成本，这将作为今后国债工作管理的重要任务。为此，应正确认识并做好以下工作：

1.国债管理工作应真正体现出政策管理的视野和高度，返回到配合和服务于国务院宏观经济政策的轨道上来。今后国债工作应在准确把握国家宏观经济政策精神和经济运行态势的基础上，以配合和服务于宏观经济政策为原则，着重研究国债对财政政策乃至货币政策的支持作用。对国债规模的适宜性及其与国民储蓄、投资、总供求和经济增长的关系问题，应根据事前预测，从债务管理的角度提出相应的政策措施。

2.正确认识并继续做好向居民个人的国债发售工作，满足群众的投资需求。从财政分配角度分析，国债利息的偿付最终是由纳税人承担的，但税收负担人与债务利息享有人并非完全对称，因而国债发行利率的高低就不仅仅是一个金融市场价格问题，还牵涉到税负及财富分配的公平性。在目前由体制原因决定尚无法很快做到国债发行利率低于银行储蓄利率的情况下，其中的利息好处应由居民个人享用。所以，只要国债发行利率高于银行储蓄利率的状况未能得到根本改变，国债发行对象就应主要定位于居民个人。从这个意义上讲，1998年以凭证式国债为主体，广泛面向个人销售，不仅充分满足了群众的投资需求，于财富的公平分配也是必要的。为此，财政部将在国务院有关部门的通力支持下，充分利用各家商业银行的网点，广泛面向居民群众销售，各银行承销商也应切实遵守国家的有关法规制度规定，积极主动地维护国债信誉，做好服务群众的国债销售工作，及时足额上划国债发行款，坚持杜绝挤占、挪用、拖延国债发行资金以及利用开具空头虚假凭证超发国债的非法行为。

3.适当扩大对社会保障基金管理机构和商业保险公司的国债发行额。随着我国社会保障体系建设步伐的加快，包括城镇职工养老保险、待业保险、医疗保险和农村养老保险在内的社会保障性基金，集中的资金越来越大（到去年底，仅基本养老保险基金和失业保险基金的滚存结余额已达739.4亿元）。由于目前正在加强对这部分资金的统一管理，限止这些资金的其它投向，主要用于购买国债是完全必要的；又因这部分资金是以费用统筹或税的形式聚集而成，所以，扩大对这部分资金的国债发行，能够相应降低发行成本。这在西方国家有比较成熟的经验可供借鉴，美国从1936年建立社会保险基金制度后，就作为联邦政府的“预算外资金”，统一纳入联邦“总预算”进行管理，其盈余向来就是支持联邦债务融资的重要资金来源。

随着我国商业保险市场的发展，包括寿险和财产险在内的商业保险公司集中的保险准备金也日渐增多（截止去年底，保险公司的保险准备金余额已达1080亿元）。按照1995年起生效的《保险法》的规定，保险公司的准备金只能用于购买国债、政策性金融债券和存银行，所以，保险公司目前对国债尤其是长期国债的需求较大，也较为迫切。发达国家的保险公司一直是国债认购力量之一，国债也是它们的主要资产组合对象，1990年统计，美国全部寿险公司的资产总额中联邦政府公债占到24.9%，所有财产险公司将22.8%的资产以联邦公债的形式存在，如果加计持有的地方公债，公债占其资产总额的58.8%。

4.为使各类潜在应债资金积极认购并持有国债，应在抑制投机和防范金融风险的前提下，充分挖掘国债的流动性。为此，财政部将与有关部门一道，共同促进业已形成框架的银行间债券市场的发展，逐步构建起我国真正现代规范性的国债市场机制。目前，由银行间同业拆借网络作为报价支撑系统，由中央国债登记结算公司作为债务托管、结算后台服务系统的银行间债券市场，是进行大宗国债交易、满足银行金融机构调剂头寸所需的高效率场外国债市场的雏形，它符合国债投机性小、价差小、主要是货币资产的属性，类似西方发达国家较为规范的国债交易机制，是今后国债流通市场的发展方向。因此，应当创造条件，采取积极措施，大力促进这一市场的发展，这也是加强财政、货币政策协调的需要。

最后，各级财政部门和金融机构的国债兑付网点，应高度重视国债兑付工作，健全完善有关制度，加强国债兑付资金出库和划拨的管理工作，尽量减少闲置和在途时间，坚决杜绝挪用、挤占等现象；各网点也应进一步提高服务质量，方便群众。这事关国债政策的有效实施，事关金融经济秩序的维持和风险的防范，必须努力做好这一工作。